淄博中心区地震应急疏散规划编制

王 涛 何 斌

淄博中心区地震应急疏散规划编制

王 涛 何 斌

一、项目背景

淄博地处我国东部最大的地震带—郯庐地震带西侧，东邻郯庐断裂带，境内地质构造复杂，断裂发育，具备发生中强地震发生的构造背景。随着经济和社会的发展，我市城市规模不断扩大，人口密集度提高，一旦发生破坏性地震或其他严重灾害，人员快速、有序的疏散安置，已经成为政府迫切需要解决的问题之一。

2003年，市政府有关领导就提出了编制应急疏散方案的设想，2004年，省政府95号文提出了“合理规划和建设城市应急疏散通道和避险场地”的要求，但当时中心区的地震活断层探测与地震小区划工作以及震害预测工作尚未开展，一些基础性资料缺乏，编制应急疏散方案的条件尚不具备。

2005年，省地震局、省建设厅、省民政局联合印发了《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，要求开展应急避难场所建设试点。2005年12月，在淄博市城市活断层探测与地震危险性评价项目基本完成的基础上，市地震局将此项目作为2006年重点项目提报了市政府。

2006年3月，淄博市人民政府印发了关于《2006年重点工作安排》的通知(淄政发〔2006〕12号)，将《中心城区地震灾害疏散应急规划》作为市政府2006年重点工作进行了部署，项目经费由政府财政支出。

二、规划编制情况

1、开展调查研究。2006年4月按照市政府的要求，市地震局组织有关人员对北京市的应急避难场所规划建设情况进行了初步考察，完成了调研报告和规划编制实施方案（大纲）的撰写工作，提出了规划编制的基本思路，向市政府分管领导做了专门汇报，得到了市政府领导的肯定。

2、明确规划编制原则。借鉴北京地应急避难场所规划编制经验，结合淄博中心区人口密集和应急资源分布不均的实际，确定了“以人为本、平灾结合、立足现状、完善功能、一场多用、注重实用”的规划原则，重点在改造和完善功能上下功夫，对于现状条件确实无法满足要求的，规划建设新的地震应急避难场所和应急配套设施。

3、确定规划编制总体思路。根据淄博市中心区人口分布和应急资源分布情况，科学合理地划分应急疏散分区和疏散单元，保证应急避难场所布局合理、安全可达，做到疏散通道畅通、疏散标志设置明确，震后社区居民可快速、有序地疏散到应急避难场所，得到妥善安置。

4、下达规划设计条件。为保证规划成果的法定性和权威性，利于规划成果的应用，按照规划编制的有关程序，市规划局为淄博中心区地震应急疏散规划下达了规划设计条件，明确了规划范围、规划期限、规划内容、规划成果、技术标准、编制进度等。

5、选择规划设计单位。要在充分考察的基础上，择优选择具有规划资质的规划设计单位承担编制任务。编制单位制定了规划编制实施方案，对规划编制作出了详细安排。

6、规划编制基础资料搜集。规划编制基础资料主要包括绿地、广场、房屋、道路、人口现状和规划情况，地震地质构造情况、地震危险性以及震害预测结果，重大危险源、医院、消防、超市、物资储备等应急资源分布情况，供电、供水、供气、排污等应急设施现状和规划情况。搜集方法主要有两种，一是充分利用现有的数字化城市建设数据平台，从中提取所需资料。二是以市政府办公厅名义给规划编制单位出具介绍信，并由市地震局具体协调向有关单位调查搜集所需数据。

7、规划编制质量控制。为保证规划编制质量，市地震局成立了质保小组，建立了定期检查制度和规划成果内审制度，对关键数据资料进行现场抽查核实，对规划成果实行规划规划设计单位、质保小组和专家论证三级把关。成果初稿完成后，为进一步完善成果，规划编制人员又先后赴深圳和北京考察学习，征求有关专家意见。

8、规划成果评审。在多次修改完善的基础上，2007年10月，市政府组织召开了专家评审会。北京市地震局、山东省建设厅、山东省地震局以及淄博市有关部门的领导和专家参加了评审会，市政府分管副市长参加了评审会并发表讲话，对规划成果的应用提出了要求。

9、规划成果报批。根据专家评审提出的意见，规划编制单位对规划成果进行了认真修改，在此基础上，2007年12月，市地震局向市政府提交了《关于申请批准〈淄博中心区地震应急疏散规划〉的请示》，2008年1月规划成果获市政府批准，2008年11月市政府组织召开了规划成果汇报会，向市直有关部门和区县政府介绍了规划成果，市委常委、副市长周连华出席会议，对成果管理应用提出要求。

三、规划主要内容

地震应急疏散规划既不同于简单的应急避难场所规划，也不同于疏散预案。规划编制过程中，我们综合考虑了人口分布和应急资源分布，对疏散分区、疏散道路、避难场所、疏散标识、应急疏散设施进行了规划，同时结合实际就规划实施和对相关规划的反馈等提出了措施和建议，规划还结合震害预测结果，对于不同震级或烈度情况下避难场所的调剂作出了规划。规划标准采用了国家标准《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB21734—2008），避难场所标志参照了北京市地方标准《地震应急避难场所标志》（DB11/224-2004）。规划由文本、图集、说明书、规划研究、基础资料汇编和避难场所试点方案六部分组成。

规划文本部分共十章，分别为总则、应急避难场所规划、应急疏散道路规划、应急疏散标识规划、应急设施规划、防止和减轻次生灾害规划、近期建设规划、实施措施和建议。

图集部分共有25张图件，分别为区域位置图、 用地现状图、主要影响因素分布图、中心城区功能分区图、远期土地利用规划图、应急避难场所用地资源现状图、人口现状分布图、应急设施现状图、应急疏散分区规划图、应急疏散单元规划图、应急避难场所用地资源规划图、应急避难场所规划分布图、调剂避难场所规划分布图、中心区应急避难场所规划总图、应急避难场所责任区规划图、疏散路线引导示意图、应急疏散道路规划图、应急设施规划图以及石桥街道办等7个街道办的控制指标图。

应急避难场所试点规划方案由文本和图集两部分组成。文本部分包括概况、用地状况、规划范围、规划依据、规划原则、避难场所类型、规划定位、功能分区、服务范围、交通组织、标识系统、配套设施等12个方面。图集部分共有6张图件，分别为应急避难场所区域位置图、 应急避难场所避难用地现状分析图、应急避难场所规划总平面图、应急避难场所功能结构图、应急避难场所服务半径图、应急避难场所道路指示标识布置图。

结合《淄博市城市总体规划（2006—2020年）》中的土地利用规划以及《淄博市中心区中小学校布局规划》，确定可用作应急避难场所的用地资源共有46处，总面积263.64公顷，实际可利用面积174.31公顷。规划区外围附近可利用的资源主要有3处，分别是东部淄东铁路东邻公共绿地、西部张店区政务中心广场、西北部济青高速北邻公共绿地，实际可利用面积分别为106.32公顷、30.5公顷、22.0公顷，可容纳避难人口分别为42.53万人、12.2万人、8.8万人。

规划应急避难场所23处，总用地面积213.28公顷，实际可利用面积136.92公顷，按照人均避难面积2.5平方米计，可容纳避难人口54.76万人。其中I类应急避难场所6处，总用地面积144.83公顷，实际可利用面积83.98公顷，可容纳避难人口33.6万人；II类应急避难场所11处，总用地面积56.94公顷，实际可利用面积42.9公顷，可容纳避难人口17.15万人；III类应急避难场所6处，总用地面积11.51公顷，实际可利用面积10.04公顷，可容纳避难人口4.01万人。规划区周边可利用避难场所3处，分别为东部淄东铁路东邻公共绿地、西部张店区政务中心广场、西北部济青高速北邻公共绿地，就近服务于老城区部分区域。规划区内23处应急避难场所应与新城区规划的8 处应急避难场所密切配合，互为调剂，共同服务于整个中心城区。

四、规划技术指标控制

参照《地震应急避难场所 场址及配套设施》和北京、深圳等地避难场所规划技术指标，结合淄博实际，我们确定了淄博中心区（老城区部分）地震应急疏散规划的具体技术指标，见下表：

五、规划的主要特点

在应急避难场所规划方面，北京市地震局、深圳龙岗区地震局之前都做过大量的工作，我们在规划编制时也充分借鉴了他们的经验，同时我们突出了我们自己的特色：

一是探索性。引入了WVD研究方法，结合避难人口分布预测，综合确定各避难场所责任区。综合考虑应急医疗、应急物资等应急资源分布和人口分布，提出了疏散分区的概念，结合应急避难场所的分布打破行政界线的限制合理划定疏散分区，为应急疏散的管理打下了基础，并对疏散分区的管理提出了针对性建议。

二是实用性。规划的整体框架设置，在充分考虑抗震减灾规划对于该部分编制内容要求的基础上，立足于实用，立足于人们疏散全过程，包括疏散目标避难场所确定，道路选取，疏散过程中标识的正确引导，以及可利用和配备的应急设施。

三是创新性。（1）提出了避难场所调剂规划的概念，能够消除或减少避难人口分布预测与未来实际的偏差，使未来的避难人口安置具有更大弹性。（2）提出了居住区避难中转场地的概念。它虽然不属于三类应急避难场所中的任何一类，但在应急疏散体系中地位特殊，是市民转移到应急避难场所的中转用地，起到暂时停留和引导的作用，同时又可作为应急避难场所的补充调剂用地。（3）提出了应急标识规划。强化避难人口疏散过程中的标识引导，重点加强人流交汇处等道路交叉路口的标识引导。

四是反馈性。强化了对于城市规划尤其是城市总体规划编制的反馈，从本规划角度出发，为其他规划的编制提出了合理化建议。对于城市道路沿线建筑物控制提出了建议性控制标准。

六、几点探讨

1、规划与避难场所规划的区别。疏散规划要考虑的因素较多，如：人口、物资储备、道路设施、医疗资源分布、救援队伍分部等，是综合性规划，避难场所规划相对单一。

2、规划与应急疏散方案的区别。疏散方案侧重于组织，以现实条件为主，疏散规划则具有前瞻性，更多的考虑应急设施的配备，两者相互配合，方能发挥各自最大效益。

3、应急避难场所人均居住标准为不低于1.5平米，实际难以操作，宜采用综合指标，取人均2.5平米。（指有效面积）

4、关于规划编制标准。目前地震应急避难场所建设方面的标准有《地震应急避难场所 场址及配套设施》（GB21734—2008），山东省的地方标准《地震应急避难场所标志》（DB37/ 1006—2008），北京市也制定了地震应急避难场所标志的地方标准。另外，《城市抗震防灾规划编制标准》（GB 50413-2007）对应急疏散场地和疏散道路也作出了具体要求，但这些要求与地震应急避难场所场址及配套设施的规定有所不同。鉴于上述原因，迫切需要制定应急避难场所规划编制标准，来规范应急避难场所规划建设行为。规划标准可从以下方面考虑：

1、编制背景、编制依据

2、规划原则、指导思想、规划目标

3、基础资料与成果图件要求

4、现状分析与相关指标确定

5、避难人口的确定与疏散分区（应急资源配置）

6、场址的选择和不同类型避难场所的比例控制

7、避难场所设施配置标准和物资储备要求

8、应急避难场所布局（含不同类型避难场所分布）

9、疏散道路控制

10、标志的设置要求

11、近期建设计划与投资估算

12、保障措施

作者单位：山东省淄博市地震局