从玉树抗震救灾看灾害应急救援

贾 麟 吴 冰

从玉树抗震救灾看灾害应急救援

贾 麟 吴 冰

2010年4月14日7时43分，青海省玉树藏族自治州发生里氏7.1级地震。地震发生后，四川省安全监管局（四川煤矿安监局）在四川省委、省政府和国家安全生产监督管理总局的坚强领导下，立即启动应急预案，调集专业救援队伍，发扬汶川抗震救灾精神，千里驰援，不怕疲劳，连续作战开展了卓有成效的抢险救援工作。

玉树抗震救灾应急救援行动充分发挥了四川安全生产应急救援队伍的作用，为有力地保障灾区群众的生命财产安全做出了应有的贡献。但面对着各种危机事情频发的现状，及时总结应急经验，完善和优化应急措施仍是当务之急。鉴于此，本文将以玉树抗震救灾为例，从总结经验、分析不足和优化建议3个角度深入探讨安全生产应急救援体系建设问题。

一、玉树抗震救灾经验总结

四川安全生产应急救援队伍在短短的4天的救援工作中，成功救出遇险人员38名，搜寻出遇难人员58名，救助和转运受伤人员240名，抢运生活物资达370余吨，抢运贵重物资价值达2100余万元，现金108.2万元，帮助灾民搭建帐篷90余顶，向灾民发放了自带的价值6万余元的药品和食品。这些卓越的抗震救灾成绩的取得离不开领导的高度重视，迅速有效的行动，紧密的联动协调，科学救援方案的实施，后勤保障的有力支撑和救援队员的坚强意志。

一是领导高度重视。4月14日上午，得知玉树地震的消息后，局长林书成高度重视，当即通知应急救援中心、矿山救援指挥中心，要求立即启动抗震救灾应急预案、全省应急救援队伍进入战备状态。

二是迅速开展行动。4月14日中午在接到国家安全监管总局应急救援指挥中心《关于调集应急救援队伍赴“4.14”地震灾区救援的紧急通知》后，局长林书成、副局长黄锦生立即赶到局调度中心安排部署救援工作，为抗震救灾赢得了宝贵的时间

三是紧密的联动协调。为迅速地奔赴灾区开展救援行动，我局及时与成都军区空军太平寺机场取得联系，在地震发生当日即到达灾区并在当地抗震救灾指挥部的统一指挥下投入救援工作。同时，为有效地保障救援工作的顺利开展，我局通过甘孜州安监局协调该州离灾区最近的石渠县，指派精通藏语的副县长带领100多人的救援队伍先期到达灾区，做好我省救援队伍的救灾协调和后勤保障准备工作。

四是科学救援。在救援工作中，应急救援队员一丝不苟的勘察救援现场、客观冷静的分析救援形势、科学的制定救援方案。在有限的时间内，分工有序、协作到位，多地点开展救援，取得了最佳的救援效果。

五是后勤保障的有力支撑。我局在队伍集结时，就组织紧急筹集发电机、防寒服、矿泉水、干粮、药品等抢险救援物资随队运往灾区，兄弟单位青海省安监局（青海煤监局）的物资支援和江油903医院专业医疗救护人员的医疗支援确保了应急救援队伍的战斗力。

六是救援队员的坚强意志。玉树地处高原地区，平均海拨4000米以上，气候恶劣，是对救援人员身体素质的极大挑战。到达灾区后，所有队员均不同程度的高原反应和水土不服症状，但是心怀感恩之心的救援队员没有一个人退缩，都义无反顾的冲向了救援战场。

二、应急救援体系建设的不足

从两年前的汶川到现在的玉树，四川安全生产应急救援队伍的救援更加成熟、科学、有效和周密。但总体来说，目前应急救援体系尚不完善，救援力量分散，缺少综合性，存在着“多队单能”、“分而治之”的弊端。

一是应急救援功能单一。目前，各专业应急救援队伍分别隶属于各个职能部门，这些队伍局限于各自专业领域，只能应对较为单一的灾害事故，通用性差，一旦发生重特大灾害事故，尤其是涉及多种灾害事故同时发生时，仅依靠单一部门应急救援力量难以应对。此外，应急救援力量的分灾种、分部门建设还会造成应急救援人力资源配置的不均衡，不能实现一队多能。

二是应急救援缺乏整体合力。应急救援队伍如何联动，联动后指挥体系的建立、应急救援队伍的职责目前尚无明确规定。加之，职能单一的应急救援队伍彼此在人事管理上互不隶属，联动响应乏力，不能有效实现联动应急，极大地削弱了战斗力。此外，由于职能交叉，容易造成职责不明，同时受本位主义的驱动，各应急救援队伍容易片面追求自身利益的最大化和责任的最小化，互相推诿、扯皮现象很难杜绝，可能由此失去最佳的救援时机。一旦失职，“问责制”也难推行。这与国家关于构建统一指挥，反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制不相适应。

三是应急资源配置不够合理。目前，我省各类应急救援资源，包括应急救援队伍、培训教育基地、装备设施、应急保障物资等，都分散在各部门、各行业。发生重特大灾害事故时，具体灾种主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺，而其他部门现有应急资源闲置，得不到充分利用，降低了应急救援效率。从这次地震救援行动看，应急救援专业队伍中，除公安消防部队和国家地震救援队外，基本上再无其他专业救援力量。

四是应急救援装备量少质弱。由于应急救援力量分属各部门，整合机制不健全，建设资金投入分散，无法实现资源效益最大化。大多数应急救援队伍装备配备不足、技术落后，应急救援手段原始。

五是应急救援成本增加。分部门、分行业、分系统组织应急救援队伍的做法，会造成重复投资、重复建设的问题，导致了巨大的人力、装备及资金方面的浪费，给国家带来很大的财政负担。同时，在应急救援过程中，应急管理部门临时组织、调动应急救援力量之间因职责不明、机制不顺、协同不够等因素还会产生巨大的运行成本。

三、加强应急救援体系建设的路径建议

随着社会的不断进步，紧急救援工作已经成为显示国家和社会管理能力的标志性工程。纵观国际社会，政府统一指挥的应急救援协调机构、专业化的紧急救援队伍、精良的应急救援装备、完善的应急预案等等，已成为国际社会公共安全救援体系的基本运作模式。实践证明，这种紧急救援机制在减少和控制事故人员伤亡和财产损失方面发挥了重要作用，成为维持国家管理能够正常运行的重要支撑体系之一，具有借鉴意义。

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号，以下简称国务院23号文）中明确要求：要建设更加高效的应急救援体系。当前，我国正处在社会转型期，也是各类事故、灾害的多发期和社会矛盾集中期。这一时期，充分发挥政府的主导作用，进一步健全和完善全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成社会灾害应急管理和紧急救援的合力，是充分体现“科学发展观”和“三个代表”重要思想、维护国家稳定和全面建设小康社会的一项重大内容。

尽管近几年来我省的应急救援技术日益受到重视，应急体系日益完善，但严峻的省内外安全生产形势对应急救援工作提出了更高的要求：进一步完善体制，理顺关系，规范和扩大省级救援队和地方救护队服务功能，加大对应急救援技术装备及基地建设的投入等，确保应急救援工作“召之即来，来之能战，战之能胜”。

一是加强应急法制建设。政府必须加强应急法制建设，建立固定的对付突发事件的应急中心、协调机构和专业化的抢险救援队伍，明确各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，把社会紧急救援工作纳入法制化轨道，切实树立“以人为本，人命关天、安全第一”的思想。同时，要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，强化重点灾害源的管理，加强对百姓的安全教育，通过各种媒体普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识。

二是加强救援队伍的专业化建设。实践证明，安全生产应急救援队伍等专业救援队伍作为专业化救援体系中的重要部分，在生产事故的应急处理中有其他队伍不可比拟的优势；在灾害救援中，安全生产应急救援队伍也是部队、武警、消防救援的有益补充。新形势下，要树立与时俱进的科学思想，从体制、编制、法律和经费保障等方面加强安全生产应急救援队伍专业化建设，将其作为政府应急救援体系建设的重要内容，加速其救援职能从矿山向其他行业的多功能化方向发展的进程，使其真正成为各级政府组织开展事故救援、社会救援工作的拳头力量。“鼓励和支持各地区、各部门、各行业依托大型企业和专业救援力量，加强服务周边的区域性应急救援能力建设”（国务院23号文）。首先要开辟各种途径，扩充现有人员编制，提高救援人员的素质；其次要加大经费、基础设施和装备的投入，特别是将队伍数量、基础设施和装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，“配备性能可靠、机动性强的装备和设备，保障必要的运行维护费用”（国务院23号文），为承担应急救援任务提供组织和物资保障；再次开展有针对性的抢险救援业务训练和理论知识培训，掌握各类生产事故和灾害事故的处置程序和熟练各类抢险救援器材的使用，着力提高队伍救援的实战能力。

三是理顺职能，整合资源，建立科学完善的灾害应急救援联动机制。当前，国家对整合社会救援资源、建立统一的灾害应急指挥中心给予了高度的重视。一方面应当重视体制的改革和创新，积极对现有的各种紧急救援力量进行优化组合和合理配置，在以部队、武警、消防、安全生产等专业救援队伍为核心救援力量的基础上，建立包括救援行动指挥、管理、专业救援机构、后勤支援与保障等统一的、强有力的灾害紧急救援管理和指挥体系，让整个社会的救援力量形成一股有效合力，这样才能使人力、物力、财力及其它社会资源得到充分利用。另一方面，应加强 “物联网”技术在应急救援中的技术研发和应用，利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心和特服号码，以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据、先进的指挥系统和经验丰富的专家智囊团为基础，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”，对特殊、突发、应急和重要事件做出准确、快捷、有序、高效的反应，促使抢险救援工作进一步程序化、规范化、制度化，达到科学救援。

四是制定切实可行的社会抢险救援预案，并加强演练与修订。救援预案是提高抗御各类恶性灾害事故能力的有效途径，其基本内容应包括：应急救援的各种组织及其组成、职责、任务分工、行动要求；事故源点的位置、源性、危害方向、应急等级等；力量调派的具体要求；抢险救援的基本程序；通信联络的方式；各种技术装备和物质的配备要求及供给渠道等；与抢险救援相关的其它资料，如救援力量的分布、执行力量情况，危害区域内重点目标的分布、人员密度、道路情况、气象、水源等情况。同时，在此基础上定期组织相关人员开展针对性的模拟训练和协同演习，特别要重视极端气候和恶劣环境下的模拟训练和协同演习，及时发现与实际不符合的情况，进行修订和完善。

五是强化后勤保障支撑力度。“兵马未到，粮草先行”，有力的后勤保障支撑直接关系着应急救援工作的顺利开展。加强后勤保障工作开展，首先要树立居安思危的意识，时刻提高警惕，做好日常应急物资的储备和保管工作。其次应急预案启动后，要立即将应急物资准备到位，做好随时应急准备；最后，在应急物资储备不足或无法支撑应急救援工作时，应与相关部门进行沟通协调，确保应急救援工作的开展。

六是加大灾害事故预防和控制的研究力度，确立社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高灾害应急管理和救援能力。灾害事故的预防和控制技术是一门边远和交叉的学科，因此应跨部门、跨行业抽调专业研究人员，成立灾害事故的研究中心。针对各种灾害的特点和规律，结合全国及各地区的实际，对紧急灾害事故进行深入科学的分析，预测危害程度，做好各种灾害事故的预防，提出应对措施，在灾害发生后，指导救援行动的实施。

四、结语

玉树抗震救灾卓有成效离不开领导的高度重视，迅速有效的行动，紧密的联动协调，科学救援方案的实施，后勤保障的有力支撑和救援队员的坚强意志。但综观当前的应急救援体系，还存在着应急救援功能单一、应急救援缺乏整体合力、应急资源配置不够合理、应急救援装备量少质弱、应急救援成本增加等问题。因此，加强应急救援体系建设既是国际趋势，也是充分体现“科学发展观”重要思想、维护国家稳定和和谐社会建设的一项重大内容，必须予以高度重视。根据当前应急救援体系建设实际，提出以下建议：加强应急法制建设；加强救援队伍的专业化建设；理顺职能，整合资源，建立科学完善的灾害应急救援联动机制；制定切实可行的社会抢险救援预案，并加强演练与修订；加大灾害事故预防和控制的研究力度。

作者单位：四川安全生产检测检验技术研究院