地方环境保护标准现状问题分析与对策研究

王文美,陈 瑞,魏丽超,张育舆,孙 蕊,杨 勇,陈 颖

(11天津市环境保护科学研究院,天津300191;21天津市北辰区环境保护局,天津300400)

地方环境保护标准现状问题分析与对策研究

王文美1,陈 瑞1,魏丽超1,张育舆2,孙 蕊1,杨 勇1,陈 颖1

(11天津市环境保护科学研究院,天津300191;21天津市北辰区环境保护局,天津300400)

地方环境保护标准作为国家环境保护标准的补充和完善,在地方环境管理中发挥着重要的作用。然而,随着环境保护要求的不断提高、环境标准工作的逐渐完善,地方环境保护标准逐渐显现出发展相对滞后、缺乏及时有效修订机制及加严空间日趋紧缩等问题。本文通过系统研究地方环境保护标准工作的现状,提出解决上述问题、推动地方标准发展完善的对策和建议。

地方环境保护标准;现状问题;对策建议

环境保护标准是行政执法的重要依据,是环境保护发挥宏观调控、综合协调职能的有效抓手。地方环境保护标准作为我国环境保护标准体系中的重要组成,是开展地方环境保护监管工作的技术依据和有力武器。

1 地方标准的含义、定位及内容

我国环境保护标准的研究制订工作与环境保护事业同时起步。1973年,我国第一项环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-73)由原国家计委、国家基建委和卫生部联合发布。该标准分四章19条款对工业污染源排出的废气、废水和废渣的容许排放量、排放浓度等指标作出了相应规定。由于《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-73)较《环境保护法》(1979年)颁布时间更早,因此该标准的颁布实施标志着我国环境保护工作步入法制化、标准化进程。

经过30多a的发展,我国的环境保护标准经历了产生、发展、完善的历程,标准数量不断增加,标准种类日益丰富,标准地位显著提高。同时,标准在贯彻环保法律法规、落实环保政策规划、促进技术进步、优化产业结构、规范管理和执法行为等方面正在发挥着极其重要的作用。目前,我国已形成了国家标准、地方标准及环境保护部标准共同组成的环境标准体系,体系构成情况见图1所示。

1989年12月26日,《中华人民共和国环境保护法》由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过并公布实施。该法对地方环境保护标准制订的主体单位和制订范围进行了明确要求,具体内容包括:

(1)省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方环境标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。

(2)省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。

因此,根据地方标准的法定职能和范围可知,地方标准是我国环境保护标准体系中的重要组成部分,是将国家环境保护的要求与地方的环境现状与污染特征紧密结合,更具有针对性和可操作性的环境管理准则和依据,是对国家标准的有效补充和提升。

2 我国地方标准发展现状

为强化环境管理,适应所在地区经济、社会发展情况,近年来部分省市结合地方实际情况先后开展了地方环境保护标准制(修)订工作。根据原国家环境保护总局《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》,目前已有北京、上海、天津、重庆、山东等11个省市履行了地方标准登记备案手续,其中标准制定程序和技术内容符合有关法律规定,已完成登记备案的地方标准共54项(其中现行地方标准43项,已废止和替代11项),全部为污染物排放(控制)标准,标准类别包括污染物综合排放、重点行业污染控制、机动车排放及监测、总量控制及流域污染控制等方面。

根据中华人民共和国环境保护部《地方环境保护标准备案信息》,各省市地方标准登记备案情况及标准控制内容见表1。

表1 主要省市现行地方环境保护标准备案情况

整体上看,地方标准的制(修)订和实施工作与地方环境质量改善及环境管理的需求是密切相关的,如:北京市为实现奥运会空气质量改善的刚性要求,先后颁布实施了十余项机动车大气污染物排放标准,并通过与标准相配套的监管措施,有效改善了首都环境空气质量,并在此基础上,于2010年进一步颁布5项机动车及油气排放标准,推动北京的机动车污染控制达到了世界领先水平;天津市为完成“十一五”总量控制因子COD的总量削减任务,于2008年颁布实施了地方污水综合排放标准,对辖区内污水排放进行分类控制,通过标准限值分级管理,推动工业废水实现集中处理,为区域总量削减和水环境质量改善奠定了基础。

3 地方标准现状问题分析

3.1 地方标准相对国家标准发展滞后

从国务院环境保护领导小组办公室到国家环境保护局时期,国家环境保护标准工作健康发展,取得了较大的进展,标准种类得到丰富,标准数量快速增长。截至2010年4月20日,已颁布实施国家环境保护标准1300余项,其中现行标准1244项,废止标准101项。同时为了保证环境保护标准的科学有效,环境保护部定期开展标准制(修)订工作,目前列入标准制(修)订计划的标准、技术规范、技术政策等已超过1000项。

我国地方环境保护标准工作起步略晚,且发展速度较慢。自 “十一五”以来,随着环境保护要求以及对环境标准的重视程度的不断提高,我国的地方环境保护标准工作逐渐呈现出快速发展的趋势,但从标准数量及环境需求覆盖范围等方面看,地方标准尚无法与国家标准相匹配,仍无法满足各地因经济技术条件和环境管理水平不同而对排污要求不同的需要,造成了各地主要依靠国家排放标准进行环境管理的状况;另一方面,目前制订实施的地方标准主要涉及污染物综合排放、重点行业污染控制、移动源污染控制等方面,根据标准类别划分,均属于污染物排放标准,尚未形成完整全面的地方标准体系,未能与国家环境保护标准体系进行有效衔接。

3.2 地方标准备案工作有待加强

我国的国家环境保护行政主管部门于1999年下发《关于加强地方环境标准管理工作的通知》,对地方标准备案工作提出明确要求,并先后于2004年11月和2009年12月发布并修订了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》,对地方标准备案的适用范围、报备时限和审查处理等程序进行了详细规定,在规范地方环境标准工作方面发挥了积极作用。

然而,地方标准备案程序目前还存在一定的问题,如部分地方标准由于制订年份较早,尚未履行备案程序。以天津市《恶臭污染物排放标准》(DB12/-059-95)为例,该标准是全国第一个也是唯一一个地方恶臭污染物排放标准,标准的制订颁布促使天津市的恶臭污染管理与控制工作走上正轨,推动了天津市恶臭污染研究和防治事业的发展,同时也为国家恶臭污染物排放标准的修订和完善提供了参考,但由于制订时间较早,标准制订后未履行地方标准备案程序。除因标准制订时间较早未进行备案外,个别地方出现了不依法制定地方环境质量标准或污染物排放标准的问题,也导致地方标准备案工作的有效开展受到影响。

3.3 整体上缺乏及时有效的修订机制

目前部分省市颁布实施了一定数量的污染物排放控制标准,通过采用排放限值的方式对污染物进行有效控制。对于任何一项环境标准来说,标准限值的确定与现阶段生产工艺技术和污染治理水平紧密关联,因此在颁布实施后的有效时期内可以发挥良好的环境管理支撑作用。但如果缺乏及时有效的标准修订机制,随着生产工艺和污染治理水平的不断提升,原有标准限值会相对放宽,污染控制针对性及约束性的作用也随之减弱。目前地方标准尚未形成及时有效地实施后评估与修订的机制,随着国家环境保护要求的不断提高,逐渐会难以完全满足地方环境管理的需求。

3.4 标准限值加严空间日趋紧缩

地方环境保护标准的重要作用之一是结合区域环境特征及环境管理需求,对国家污染物控制水平适当进行加严。我国环境保护标准工作初期,国家标准的制订思路是在综合考虑全国污染排放及治理工艺的整体水平条件下,确定污染物排放限值。因此针对环境敏感地区、重污染区域,以及社会经济快速发展条件下,环境质量逐渐呈现恶化趋势的地区,为了控制污染排放,改善环境质量,在经济技术可行的前提下,需要制订更为严格的地方环境保护标准进行管理。

然而随着国家环保工作及标准的发展完善,国家环境保护标准的制定思路已由综合考虑全国整体水平,转变为采用生产工艺及污染治理的最佳可行技术作为标准限值确定的基本原则。以新近颁布实施的《制浆造纸工业水污染物排放标准》为例,在采用无元素氯(ECF)或全无氯漂白(TCF)等国际先进工艺技术,以及配套经济技术可行的污水处理设施的条件下,将造纸废水COD排放浓度由450mg/L大幅降低至100～120mg/L,有效推动了全国范围内总量削减工作的实施。

随着国家标准的不断加严,地方标准限值加严的可能性逐渐降低,标准工作空间逐渐受到限值,如何转变工作思路,应对国家标准发展的新要求,有效发挥地方标准对国家标准的完善和提升作用,将是地方标准工作需要深思的另一重要问题。

4 对策建议及发展趋势分析

4.1 强化地方环境保护标准体系建设

各地区建立并完善地方环境保护标准体系将成为今后一段时期地方标准工作的核心内容。目前我国地方标准开展较好的省市,如山东省、北京市、上海市均已初步建立了符合各自区域环境特征和环境管理需求的地方环境保护标准体系,并相应出台了体系建设发展规划,指导下一步标准工作的开展。因此,通过研究建立改善环境质量、保障环境安全、服务环境管理的地方环境标准体系,统筹规划环境保护标准、规范和技术政策,才能推动地方标准的科学、长效发展。

4.2 将地方标准研究纳入常态工作

目前我国的地方标准工作大都局限于标准制(修)订方面,为解决环境问题以及满足环境管理需求,研究制定相关的具体标准。事实上,地方标准工作更应形成常态化,包括识别国家标准在地方实施的可行性及效果预测、区域环境现状及标准问题分析、环境关注重点问题配套标准研究、地方环境保护标准制(修)订后评估,以及地方环境保护标准体系建设等,将标准的需求分析、可行性研究、制订技术方案等内容有效衔接,实现地方环境标准工作的整体可行和可持续发展。

4.3 与国家标准工作思路及地方环境管理需求紧密结合

地方标准制(修)订要与国家标准工作思路和地方环境管理需求紧密结合,具体工作内容包括系统了解地方环境现状特点及问题,识别产生环境问题的重点排放源,分析现行国家及地方标准的实施效果及控制水平,掌握国家标准制(修)订计划。通过开展上述工作,可针对国家标准中未涉及而又是地方必须控制的典型污染行业,研究制订地方行业型污染物排放(控制)标准,或根据地方环境管理的需要,先行制订环境管理中迫切需要的地方标准,并密切关注国家标准的制(修)订情况,与国家标准做好衔接。

[1]GB3544-2008,制浆造纸工业水污染物排放标准[S].

Study on Status Analysis and Countermeasures of Local Environmental Protection Standard

WANGWen2mei1,CHEN Rui1,WEILi2chao1,ZHANG Yu2yu2,SUN Rui1,YANG Yong1,CHEN Ying1
(1.Tianjin Academy of Environmental Science,Tianjin 300191 China)

As supplements of national environmental protection standard,local environmental protection standards play an important role in local environmentalmanagement.However,along with the requirement of environmental standard getting higher and higher,the problems of local environmental protection standard appear gradually inclu2 ding backward development and lack of revising system.The article studies and analyzed the status and provides suggestions on i mproving and developing strategies of local environmental protection standard.

local environmental protection standard;status;countermeasure

X3

A

1673-9655(2010)05-0021-04

2010-07-30

王文美,学士,工程师,主要研究方向为环境标准、环境规划及环境影响评价。