农地制度立法背景与内容的沿革

■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

纵观中国农村土地制度变革的历史，实质上是一部理论与实践相互博弈的历史，是理论指导实践和实践检验并修正理论的历史。博古是为了通今，反思历史的经验与教训，就是为了探索当下农村土地制度变革的正确方向和有效路径，尽快缩小城乡差距，使农民安居乐业，使过度流动的农民工大军中的一部分回归乡土，使社会分工形成的诸角色各得其所。

1 农村土地制度政治理论背景的沿革

农村土地制度政治理论背景的沿革经历了使无产者有产、使农民生活水平提高、农地收益全民共有无偿分享、地权和农地收益归农村集体所有自给自足、农地收益归农民家庭所有市场化交易国家适度社会保障等几个阶段。也可以划分为政社合一与政社分开两个阶段，目前正处在政社分离的过渡过程之中。

建国后农村土地制度的第一次变革，是从“耕者有其田”的农民私有，到人民公社集体所有的变革，而农地收益一度实行全国公有，这些是通过合作化运动和人民公社化运动及“全国一盘棋”的社会主义公有制完成的，是在政治与经济、政府与社会合一的制度架构下进行的。合作化运动基本是农村内生性的，是应对生产工具匮乏状况的自然选择。而人民公社化运动主要是注入性的，是公有制意识形态主导下的政治性很强的制度安排，先实践到一定程度后再被法律确认。毛泽东认为：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化。”[1]之后对“包产到户”的承认和倡导源于对“一大二公”的集体乌托邦滋生的种种弊端的实事求是地反思与纠正，家庭承包经营制度则是源于对农业资源市场化的顺应，双层经营体制是计划与市场的折中调和，是一种私利与公利的平衡。农村土地制度的每一次变革都与国内外的政治经济形势大环境紧密相联。

2 农村土地制度立法的沿革

建国之初通过土改运动实现了土地农民私有，并由1950年《土地改革法》和1954年《宪法》予以确认。1956年6月通过的《高级农业生产合作社示范章程》，在法律上确认了土地合作社集体所有制，其第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”在合作化运动基础上，1958年8月《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》出台，人民公社化运动在全国迅速开展。1962年9月通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》确立了土地归人民公社、生产大队和生产队三级所有。1975年《宪法》和1978年《宪法》进一步确认了土地的三级所有制。1978年《宪法》第7条规定：“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。”土地三级所有制历时25年。

1978年真理标准大讨论后，全国各地试点家庭联产承包责任制，1983年1月中央关于《当前农村经济政策的若干问题》从理论上肯定了家庭联产承包责任制并在全国范围内推广。1983年10月中央与国务院颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，撤销人民公社建制，三级所有制逐渐消失。1998年10月通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，首次提出了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“家庭联产承包责任制”至此终止。2008年10月通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》，指出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度”，提出“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”。

改革开放后的四部重要法律，即1982年《宪法》（分别于1988年、1993年、1999年和2004年依次通过四个修正案）、1986年《民法通则》、1986年《土地管理法》（分别于1988年、1998年、2004年进行了三次修改）和2007年《物权法》，关于土地农民集体所有制的规定均未发生任何变化。1982年《宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1982年《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。1986年《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。1986年《土地管理法》第8条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。2007年《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”

土地财产权法律保护的一个重要目的就在于产生有效益地利用土地资源的激励。公有制的制度预设与农地利用的现实状况决定了农地所有者形式化，所有权的四大权能在政治经济体制大框架内被最大限度地出让，即农户对其承包地享有占有、使用、收益和有限制的处分权。目前农村土地制度可以分解为土地所有法律关系制度和土地利用经济关系制度。土地所有法律关系反映了土地与其所有者之间在法律形式上的联系，即土地归属意义上的所有权。土地利用经济关系具体体现为土地实际利用方式，表明了对土地生产经营的实际权利。

从土地归属法权关系看，1949-1978年间的主要立法，包括1950年《土地改革法》、1954年《宪法》、1956年《高级农业生产合作社示范章程》、1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》、1975年《宪法》以及1978年《宪法》，都规定农村土地归农民所有或者归“集体经济组织”所有。1978年以后的主要立法，包括1982年《宪法》、1986年《民法通则》、1986年《土地管理法》以及2007年《物权法》则将农村土地归为“农民集体”所有，用“农民集体”所有取代了“集体经济组织”所有，这并不仅仅是概念表述的表面差异。而是因为在现实中，原来的集体经济组织大多已经消失，而新的集体经济组织尚未建立，或者已经建立但权力范围不明确、不统一，五花八门难以一概而论，于是立法就将权属主体模糊化为一个抽象的集合概念“集体”。

3 现行农村土地制度立法的缺陷及修改建议

有关农村土地的现行法律规定了土地集体所有和土地所有权的代表行使制度，如2007年《物权法》第60条。但这两者之间存在法理矛盾和操作矛盾。如此规定沿袭了政社合一的惯性思维，罔顾农村组织形式和组织功能的新变化，将权利仍然赋予实际上早已消失的“集体经济组织”。从全国范围来看，只有少数地方成立了新的集体经济组织，而且新的经济组织的职能与过去相比有了很大的变化，多数地方仍然是行政和经济不分，法律没有给予正确的引导，造成了实践中的混乱。从法学理论角度考察，农民集体中的“全体农民”对土地享有共有权，这意味着，单个农民亦享有共有权，对共有权的处分原则是必须取得共有人一致同意，代表行使制度与物权的共有权理论相互冲突。

从历史沿革来看，目前的乡（镇）政府脱胎于人民公社，村委会脱胎于生产大队，村民小组则脱胎于生产队。目前农地的占有、使用、收益和一定的处分权一直是个体农民根据承包经营权实际享有的，在一般情形下，农民集体因个体农民承包经营权的存在无权行使所有权的这些权能。只有当土地归属发生变动时，作为所有权主体的“集体”才会实际行使所有权（主要表现为处分权）。土地所有权事实上的“主体缺位”和“代表行使”两者结合进而导致了土地实际利用中所有权主体的泛化和异化，土地的农民集体所有在实际控制的意义上看，已经蜕变为领导者个人或者代理组织所有，个别乡村干部或者乡（镇）政府、村委会对土地的实际控制权使其成为土地事实上的所有人，形成了集体土地使用权市场与国有土地使用权市场之间的“隐形市场”，“隐形市场”的存在再次提供了寻租甚至创租的空间，而正常的农村土地流转市场却被挤兑得难以健康发展。另外，虚化的土地所有权人通过权力的魔力而异化进而实化，常常以权力的名义侵害不特定多数人的承包经营权，而且行政和司法救济不力。此类纠纷时有发生，多数演化为群体事件。

综上，必须修改相关立法，寻找法律规范与最接近应然的现实的最佳结合点，并以适当超前的方向性规范发挥法律的社会引导作用。具体操作如下：修改现行四部法律即1986年《民法通则》、1986年《土地管理法》、2002年《农村土地承包法》和2007年《物权法》中关于规范农村土地法权关系的相关条款以强化农民个人地权，弱化农民集体所有权。比如延长土地承包经营权期限，取消农村土地所有权代表行使制度，进一步强化农民实际控制权和支配权，赋予土地承包经营者充分的交易自由，交易方式与城市土地使用权等同，可以抵押、租赁、继承、置换、转让等。为解决因人口变化而产生的土地调剂需求，还应规定留足一定比例的机动地，机动地储备期间优先内部招标短期或不定期承包，也可对外招标，前提是保证有需要时能够及时收回。

4 当前农村土地制度变革的重点及方向

马克思认为，“土地所有权的正当性，和一定生产方式下的一切其他所有权形式的正当性一样，要由生产方式本身具有的历史的暂时 的必然性来说明，因而也要由那些由此产生的生产关系和交换关系具有的历史的暂时的必然性来说明”。[2]最原始所有权的产生是基于一定的事实，然后通过法律确认其为所有权。马克思·韦伯认为，人类行为的实际决定因素存在于实际社会生活中。[3]逻辑合理性缔造的理想秩序未必能够解决实际问题，法学理论研究不应仅仅关注逻辑，也必须关注现实经济关系。

关于当前农村土地制度变革的方向主要有三种观点，即私有化论、国有化论和完善论。完善论者认为，农民集体所有、家庭承包经营土地制度基本适应我国农村现阶段生产方式和基本国情，应在土地集体所有制前提下，完善土地产权关系和土地使用经营制度，促进土地有偿使用和合理流动，实现土地资源优化配置。这是解决当前农村土地制度建设问题的正确选择。

改革开放以后，农村土地制度变革的方向逐渐由土地所有制度转向土地经营制度，转向变革土地经营方式和利用方式，这仍然是目前制度建设的重要任务。无论是从法律分析的角度看，还是从经济分析的角度看，财产的法律归属或所有制的形式都只是一个不能忽略的问题，而对财产的实际控制才是一个必须首先考虑的问题。[4]当前农村土地制度变革应当以土地利用为核心。当今发达国家农业现代化三种模式中，无论是美国模式、欧盟模式还是日本模式都始终坚持农业的家庭经营制度。应当通过立法建立农民个人充分、独立、强效的地权，以促进该种土地利用方式健康发展。以土地使用权为核心的新型地权关系，要求相关法律为土地使用权市场化流转、合作化经营及现代化农业建设提供制度性基础。目前应当鼓励成立各类专业农、牧、林业合作公司，组建各类新型农民合作组织，发展各种农业社会化服务组织，优化资源配置，积极发展多种形式的集体经济和合作经济，提高农民组织化程度。

[1]毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991:934.

[2]马克思.资本论(第3卷)[M].北京:人民出版社,1975:702.

[3][德]马克思·韦伯.论经济与社会中的法律[M].张乃根,译.北京:中国大百科全书出版社,1998:13-14.

[4]郑成良.一个关于财产所有权的神话[J].天津社会科学,1994(2):32-35.