杭州市教育系统基建项目绩效评价体系初探

杭州市教育局 姚坚 陈金飞 楼洪伟 陈秋君

杭州市教育系统基建项目绩效评价体系初探

杭州市教育局 姚坚 陈金飞 楼洪伟 陈秋君

一、基建项目绩效评价的内涵

改革开放以来，随着我国经济的发展，我国教育事业有了明显的发展。自2000年以来，我国财政教育支出逐年稳步增长，2008年比2000年增长4.08倍。然而，从总量上看还存在偏低的问题，2000年至2008年，教育支出占财政支出的平均比重已达14.97%，但占GDP的平均比重仅为3.11%，远低于世界4.9%的平均水平，甚至落后于经济欠发达国家4.1%的平均水平。

为适应市场经济和公共财政管理的要求，提高财政资金使用的有效性，财政部于2004年制定了《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法(试行)》，明确要求对纳入部门预算管理的由各种专项资金安排的行政事业类项目、基本建设项目和其他类项目，运用一定的指标、方法，对项目建设和营运(使用)绩效进行综合考评。财政支出项目绩效评价是一个基础性的评价种类，也是开展整个财政支出绩效评价工作的基础和开端。选择财政支出项目绩效评价种类中最基础、最具代表性的基本建设项目作为试点和探索研究的起点及重点，对逐步推广我国财政支出绩效的理论研究和实践都具有十分重要的作用。

二、杭州市教育基建支出及绩效评价现状

（一）杭州市财政教育基建项目支出现状分析

1、存在的问题

作为沿海发达城市，杭州在教育方面走在了全国的前列。近年来，杭州市政府对教育的重视程度日益提高，在教育方面的投入力度不断加强，2005-2009年，杭州市财政的预算内教育经费投入总额达319.35亿元，平均年增长率达18.82%，为杭州市教育的发展营造了良好的环境，使杭州教育的面貌在近几年得到了很大程度的改善。但同时，由于历史的原因、教育大背景的限制，在教育基建支出方面仍存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

第一，教育支出总量短缺

近几年杭州市教育基建项目支出在总量实现了较大增长，给学校的校区搬迁、扩建，更新基础设施等给予了有力支持。然而由于中小学仍普遍反映教育经费的增长仍不能满足教育发展的需要，教育经费捉襟见肘，限制了教育基建项目的开展，使得学校在改善教学条件方面仍不能达到最优效果。

第二，教育基建项目支出结构不合理

不管是全国范围的教育支出，还是杭州教育支出，都存在着高等教育的财政拨款远高于义务教育，使得高等教育基建支出远高于义务教育基建支出，在结构上存在严重的缺位和越位。

第三，教育基建支出效率有待提高

鉴于教育的特殊性，教育的成效相对于支出往往有较长的时滞，同时其外部性使支出和成效很难一一对应，这些客观上要求提高教育基建支出效率更多地依靠对特定支出项目的事前评价和对支出的事中规范。然而事实上，各个学校在提高教育基建支出使用效率时，主要依赖事后相关机构的考核，而考核指标往往只粗略地对资金使用和落实情况、是否出现违规等进行评价，缺乏对项目计划本身是否科学、投入后是否出现资金使用浪费以及项目预算本身是否已经精简等更具体的考核。这样很容易导致教育基建支出在投向和使用上的低效率。由此看来，只有变目前的事后考核为科学的事前预算安排，严格的事中执行监督和事后的执行结果评价等一整套体系，才能真正改善教育基建支出效率低下的现状。

2、解决问题的思路

以上主要提及了杭州教育基建支出面临的种种困境，随着社会发展和技术进步，也为教育基建支出走出困境提供了思路：

第一，引导教育投资主体多元化，解决教育支出总量不足。虽然目前杭州财政投入占整个教育投入的大部分比例，但是存在发展其他投入主体的广泛前景。一是鼓励个人、企业增加对教育的投入。调查表明，现在家庭支出中相当比例的支出用于中小学教育，随着家庭教育支出的增加必定会鼓励个人加大教育投入，弥补政府教育支出不足。二是引导社会捐赠加大教育资助，使社会捐赠发展成为教育支出资金的重要渠道。三是鼓励银行加大对教育贷款的优惠措施，使银行贷款发展成为弥补驾驭经费不足的一个重要途径。

第二，鼓励社会中介机构参与对学校教育基建支出的审核和监督。随着我国经济的不断发展和逐步完善，一些项目评估、财务管理、财务审计等中介业务也得到了迅速发展。针对教育基建支出的特殊性，这些中介机构的发展为教育基建支出投向的确定，资金使用过程的规范性监督以及教育成效的评价提供了支持，有利于提高教育基建支出的绩效，因此，政府部门应努力引导社会中介加入到教育支出审核的队伍当中。

（二）杭州市现行教育基建支出绩效评价现状分析

总体来说，杭州市教育在近几年得到了很大发展，财政以及其他各种社会力量加大对教育的投入，使杭州市教育在硬件和软件等方面都有明显改善。随着教育的发展，教育支出绩效评价体系也逐步完善，财政部门每年都会对各中小学的包括教育支出在内的财政教育支出使用效率进行评价和考核，通过考评对学校进行评定，激励各所学校形成良性竞争的氛围。尽管如此，目前的教育基建支出体系还存在一些不足，鉴于客观评价教育成效的重要性，不断完善教育基建支出绩效评价体系具有重要意义。因此，通过重点调查杭州市一些具有代表性的中小学，我们发现杭州市现有教育基建支出评价发展主要存在以下不合理之处：

第一，重“合规性审查”，轻“绩效评价”。在绩效评价工作中，由于一些具体数据在取得上的困难或者支出项目本身不可细分，杭州市财政部门对教育基建支出的评价主要集中于财政支出分配情况，忽略了财政支出后教育系统的作用过程和运行结果，突出表现为：现有对教育基建支出的评价仅关注于财政预算目标的完成情况与执行过程的合规性，而对支出后的经济型、效率性及效能性评价的尚未开始实施或仅仅开始探索。如果这种情况得以持续，将不利于公共财政资源的真正使用目的，降低资金的使用效益。

第二，重“经济理性”，轻“教育理性”。杭州市对教育经费投入仅有的一些绩效考核指标一般是借用经济领域通用的财务规则设立指标，进行经费使用合理性和有效性的评价。这种评价模式符合现代经济性、效率性原则，具有简单、操作性强的特点，但容易忽视教育特有的规律。对于教育育人等目标的实现，仅仅依靠经济领域中财务规则来设计评价指标是不科学的，也很难对基建支出实现的绩效进行全面、中肯的评价。

三、构建杭州市教育基建支出评价体系

由于大部分学校是事业单位，学校的经济运作方式是按章办事，很少考虑财务管理成本，也极少有人去关注各种投入的产出效益。但是，近年来我们越来越认识到，教育一方面是社会公益事业，一方面也具有产业的性质，也需要讲究效益。教育基建投资是一种生产性投资，而任何投资都应该考虑投资收益。对教育基建支出进行绩效评价，不仅能够了解教育基建支出的现状，也是提出改进意见的重要途径。因此，对教育绩效支出进行适当的财务成本管理控制，追求教育财政支出的绩效，不仅直接影响教育资源的利用效率，也关系到学校的持续发展。因学校只是教育资金的使用单位，本身并不直接承担风险，很少有人关心绩效，所以容易导致大量的资源浪费。绩效评价通过对出入学校基建项目的现金流和“教育产成品”进行分析，直接关注到学校的内控和管理制度，有助于对其中暴露的一些问题加以总结纠正，研究解决对策，提高基建资金的管理使用水平。因此，建立一套科学、具有可操作性的教育基建项目绩效绩效体系具有积极重要的现实意义。

（一）教育基建支出绩效评价原则

1、全面性和特殊性相结合

绩效评价的内容需要全面体现学校是如何掌握和使用教育基建资金的配置效率和使用效率。配置效率是指财政、教育部门对基建资金的分配是否合理，使用效率是指学校对经费的管理使用是否有效。

2、价值导向和激励

教育基建支出的绩效评价应当具有以一定的价值导向性。评价的目的不是要减少对教育的投入，而在于通过考核使资金发挥更大效益，促进教育事业发展，引导学校重视评价结果，按照评价的内容和标准开展各项工作。

3、经济效益和社会效益并重

绩效评价在一定程度上把经济指标引入学校评价，但并不是说要用经济效益作为主导型的衡量指标。教育更多的是体现一种社会服务功能，因此不能忽略学校教育的社会评价效益，而需要从多种效益的相互结合中达到社会福利的最大化。

4、兼顾短期效益和长远效益

对学校的绩效评价，不仅反映了当前学校所拥有的能力，更要包含未来的发展前景。一项高效的教育基建支出，不仅需要满足当前的教育需求，也应该为将来的发展留足空间。如果学校的建设和发展仅仅满足了眼前需要，而缺乏对未来的适应能力，是谈不上高绩效的。有的教育基建项目投资数额大，周期长，绩效的发挥有明显的滞后性，短期性的评价就不能作为评价主体。

5、定性与定量相结合

定量计算是通过选择一系列的数量指标，按照统一的计算方法和标准，评定支出的效益状况。定性分析是评价者运用自身知识，参照有关标准，对评价对象作出主观评判。实际评价过程中，支出执行的结果有的可以用定量化的指标来计算；有的则不能用定量的指标衡量，单纯使用定量和定性的发放势必会影响评价结果的客观公正性，两者的有机结合非常重要。

6、兼顾实效性和可操作性

教育基建支出评价的指标体系设计需要有一定的系统性和全面性，但是设计又不能过于负责，否则会给有关信息数据的采集、整理和计算带来困难，弱化其可操作性和应用性。

7、规范性和稳定性并重

由于已有的评价对学校产生导向性作用，绩效评价本身就应具备内容上的规范性和一定时期的稳定性，以使得不同时点的评价具有可比性。

8、兼顾公平和效率

绩效评价的效率原则是指评价的核销应以效率为准则，效率原则促使教育资金使用主体合法、合理、合规、高效地运用教育基建资金。公平性不仅包括横向公平，也包括纵向公平，以解决目前财政教育支出中存在的地区差距、城乡差距等问题。

（二）教育基建支出绩效评价主体

财政部门是教育资金分配的源头，把握着资金流量、流向、流速三个关键关节，资金分配的结构性主动权掌握在财政部门手中，而且评价的最终结果也为财政部门进一步提高支出效率提供了依据。教育部门是学校的主管部门，学校工作都是在教育部门规章制度的约束和监督下进行的。教育绩效评价结果使教育部门更清楚地了解本地教育的运行，为提高教育竞争力指明了方向。受教育群体是教育支出的课题，教育的最终目的是实现教育者最大限度的发展，支出绩效如何，受教育者最有发言权。此外，社会公众是教育产品外溢效应的影响者，他们对教育支出绩效作出第三方的观察和评价。

财政教育部门的定位应当是操作者或执行者，在一种相同的公共利益导向下，这几者之间不存在重大的目标冲突。

（三）教育基建支出绩效评价指标

本文按照反映学校基建资金筹资落实情况、支出和利用情况以及产出效益为依据构建指标体系。

1、反映基建资金筹措落实情况的指标

（1）财政资金到位率。该指标主要是评价财政资金到位情况。计算公式为：财政资金到位率=实际到位财政资金/计划到位财政资金。

（2）配套资金到位率。该指标主要评价学校对财政资金的配套能力和筹措能力。计算公式为：配套资金到位率=实际到位配套资金/计划到位配套资金。

（3）资金到位及时性。该指标主要评价学校筹措的基建资金是否及时到位。

2、反映基建资金支出和利用情况的指标

（1）投资完成率。该指标主要评价学校自基建项目的累积投资完成情况。计算公式为：投资完成率=累积投资完成额/项目预算数

（2）结余资金占用率。该指标可用于评价基建结余资金的占用水平和合理程度。其计算公式为：结余资金占用率=累积基建结余资金/项目实际投资额

（3）项目管理指标。该指标主要评价项目在建设施工过程中执行各项制度的情况，包括立项目标完成情况、管理组织管理和制度执行情况、工程实施进度情况和实施内容完成质量情况等。

（4）基建资金支出合规情况。主要用于评价学校基建资金的管理和使用是否按相关的支付法规执行，是否存在浪费、违规等情况等。

3、反映基建资金产出效益的指标

（1）学校教育现代化建设的影响。指项目的实施是否有效推动学校教育现代化建设。

（2）办学条件改善情况。指项目的实施是否有效改善学校办学条件，实现增加教育资源的目的。

（3）项目设施设备的利用效率。指完工项目的实际利用率和使用效率。

（4）项目教育产出额效益。指项目的实施取得的经济效益和社会效益。

（5）项目满意度调查。指项目评价主体对项目的满意程度，可通过面向校内师生和一定范围的社会人员发放问卷调查的方式测评。

（责任编辑：袁晓军）