制度变迁、意识形态与农村金融体系

侯英

（中国人民银行大连市中心支行 货币信贷管理处，辽宁 大连 116001）

制度变迁、意识形态与农村金融体系

侯英

（中国人民银行大连市中心支行 货币信贷管理处，辽宁 大连 116001）

制度变迁和意识形态博弈贯穿我国农村金融改革。制度变迁与意识形态拟合程度决定了农村金融改革过程及其绩效。国家的制度供给在我国农村金融制度变迁中是必要的，但缺乏与农户协商的制度供给将不可避免地造成制度供给的低效率。在我国农村金融制度变迁中，要充分发挥农村内生金融制度在优化资金配置、提高金融服务效率的作用，辅之外生金融制度，弥补内生金融制度不足。同时要积极培养农户意识形态，推动自下而上的诱致性制度变迁的发展。

农村金融；制度变迁；意识形态；绩效

改革开放30年来，我国农村金融体系历经几次大的整合，基本形成了政策性金融、商业性金融、合作性金融、邮政储蓄和新型农村金融组织并存的局面，农村金融供给增多，但农村金融制度供给与制度需求不相匹配的局面并未得到根本改变，农村金融供给落后于农村经济发展。本文尝试运用新制度经济学理论分析我国农村金融体系以及制度变迁的效率，试图诠释我国农村金融制度变迁中出现的一些困惑。

一、文献综述及理论分析框架

（一）文献综述

意识形态（ideology）一词源于18世纪法国哲学家特拉西所著的《意识形态原理》一书。特拉西指出，意识形态是人们揭示观念的成见或偏见的根源的观念科学。其后意识形态研究一直局限于政治学和哲学领域，直到20世纪中后期以诺斯为代表的新制度经济学家才将意识形态引入到经济学领略，并逐渐纳入到主流经济学分析之中。诺斯等新制度经济学家从不同角度考察了制度变迁与意识形态的关系。在诺斯［1］看来意识形态是正式制度安排的节约成本机制和润滑剂，哈耶克［2］进一步认为正式制度安排是在意识形态的基本框架内制定和检验的。青木昌彦［3］等从博弈论角度分析了制度与意识形态关系，认为制度和意识形态的一致为纳什均衡。林毅夫［4］则认为意识形态是人力资本，它帮助个人对他和他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用做出道德评判。国内的董志强、孙圣民、陈弘等学者也从制度演进理论、制度变迁理论比较、市场经济中意识形态功能等角度分析了制度与意识形态的关系。目前从制度和意识形态角度分析农村金融制度变迁的研究较少。

（二）理论分析框架

本文的分析主要以诺斯的制度变迁理论为基础，并融合博弈论制度学派观点，对农村金融制度演变进行分析。在制度经济学看来，制度（institution）是“各种带有惩罚措施的，能对人们的行为产生规范影响的规则”。本文在使用制度这个术语时，主要指支配特定经济单位之间行为关系的一套准则，即“制度安排”（institutional-arrangement）。在我国农村金融制度变迁中，制度的产生都是人为的设计，作为设计的制度不可能随着意识形态调整而调整，因此，制度变迁在短期内是保持稳定的，不随意识形态的调整而调整，这被称之为制度刚性。但从长期而言，由于制度与意识形态博弈，使得制度每隔一定时期进行调整并向意识形态靠拢，而这样就使得制度变迁呈一种跳跃式发展，这种由制度设计引起的跳跃现象被称之为制度刚性变迁。

意识形态是关于世界的一套信念，是一个群体性概念，［5］即包括诺斯所指的道德、伦理，也包括哈耶克的传统习俗，人们据此判断现实社会制度的合理性和公正性。意识形态每时每刻也都在根据周围的技术环境、生态环境、人文环境、制度环境进行缓慢调整，从而实现自我与周围环境的动态均衡。从宏观看，这一调整进程是缓慢的，其变迁具有弱弹性。

制度变迁是指对构成制度框架的规则、准则和实施的组合所做的边际调整。在诺斯看来，制度变迁是制度变迁发动者和制度变迁参与者一个不断签订合约的过程，制度变迁成本的减少是通过制度变迁参与者的意识形态影响合约的签订和实施而进行的。本文认为，现存农村金融体系是制度供给者与意识形态博弈的产物。制度变迁是一个从均衡到不均衡、再到均衡的历史演变，是制度和意识形态重复博弈的过程。在制度变迁过程中，制度和意识形态任何形式的接近都是向纳什均衡的临近，制度与意识形态的接近则意味着纳什均衡可选择集减少，即博弈空间的减少。在制度变迁过程中，制度与意识形态博弈空间与制度效率负相关，即纳什均衡状态下，制度最有效。

二、我国农村金融体系的形成及制度变迁

改革开放以来，强大的国家政权和数量众多的农户，形成了我国特有的社会图层。在农村金融制度变迁过程中，中央政府事实上成为了农村金融制度的唯一供给者，农村金融制度变迁表现为政府的制度供给与广大农户意识形态的重复博弈。

（一）制度与意识形态存在博弈空间的原因

作为农村金融制度供给者的国家，其效用函数最大化为维护农村稳定并保持在农村的控制力；在实现上述目标的前提下，实现金融服务效率最大化。而农户参与制度建设的目的是获得金融服务最大化。由于制度供给者的政府和制度需求者的农户两者目标函数存在差异，导致制度与意识形态存在博弈空间。

我们可以用一个简单的模型来说明政府和农户关于农村金融制度效用函数。

政府的制度供给效用最大化解为：

农户参与制度效用函数最大化解为：

（二）我国农村金融制度变迁的过程分析

制度与意识形态博弈过程就是我国农村金融制度变迁的过程。制度和意识形态博弈的结果则形成了当前的农村金融体系。在制度变迁中，意识形态通过增加或减少制度运行成本来影响制度的变迁。农村金融制度变迁的起点假定是制度（R曲线）和意识形态（I曲线）的纳什均衡（O点）。随着农村经济体制改革的深入，农户意识形态缓慢发生了变化，由于强制性制度变迁的刚性，制度变迁表现为阶段性（如图1），制度变迁初期制度与意识形态会出现较大的博弈空间（，短时间内会表现为制度供给的低效率。

因此只有在：

图1

我国农村金融改革同样为“摸着石头过河”的渐进式制度变迁，政府认为，在农村稳定的前提下，一方面会对制度供给进行调整，另一方面会加强对制度参与者意识形态的影响，减少制度与意识形态的博弈空间，提高制度供给效率，以期达到纳什均衡状态。但实际上，意识形态传递并不成功，农户意识形态受政府影响有限，只是原有的制度变迁路径发生变化，制度供给将不再沿着图1的路径演进，制度变迁会沿着方式演进（如图2），政府制度供给单方面向意识形态靠近。

图2

在制度调整过程中，政府一方面通过调整正式制度供给向意识形态靠近。在1979年至1996年间，政府根据农户意识形态变化，恢复设立了中国农业银行、新设了中国农业发展银行、恢复了农村信用社的“三性”，同时对农业银行、农业发展银行、农村信用社职能、机构职能进行调整；另一方面通过默认非正式制度等方式来放弃新建制度。在这一时期政府放松了对民间融资的管制，以乡镇为基础建立了众多农村合作基金会。

由于我国政府农村金融制度供给的首要目标为保持农村稳定，一旦制度供给与政府稳定目标发生冲突，政府则会放弃新建制度而选择社会稳定目标。政府在选择稳定目标放弃对农村金融供给效率的维护时，制度供给曲线发生变动，由正常的R曲线转为曲线（如图3）。

图3

三、我国农村金融制度变迁的效率分析

改革开放以来，强制性制度变迁在解决农村金融制度变迁中农户“搭便车”问题、矫正制度供给不足、提高农村金融制度供给方面具有积极作用。但同时强大的国家政权作为制度供给者在与广大面临“搭便车”问题的农户阶层的意识形态博弈中，居于绝对主导地位，政府可以直接运用强国家权利来求解其自身的效用函数，制度与意识形态背离不可避免。

（一）农村金融机构增多，机构类型多元化

我国农村金融制度变迁一直沿着政府通过正规金融供给来满足农村的金融需求。政府在农村金融制度供给过程中，通过恢复、新设、改组金融机构的方式，以建立合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系为目标，通过金融机构的增多实现对农村金融服务多元化。以政府主导的强制性制度变迁有效解决了改革开放初期农户集体行动不足问题，提高了制度供给，促进了农村经济的发展。经过30年的农村金融改革，我国农村金融市场基本形成了政策性金融、商业性金融、合作金融以及新型农村金融机构并存的局面，中国农业银行、中国农业发展银行、邮政储蓄银行、农村信用合作社、村镇银行等众多金融机构在农村提供金融服务，改变了改革开放前农村金融供给单一的局面，金融机构类型日趋多元化，农村金融资产总量迅猛发展。目前中国农村金融体系基本格局如下：

（二）农村金融制度变迁落后于农村经济制度变迁

在我国农村金融制度变迁中，为达到制度供给与意识形态短期的均衡，政府放弃了新建制度刚性，这种调整虽然在短期内取得了较好的效果，但从长期看，这种对制度刚性的放弃必然带来严重的腐败和机会主义行为，增加制度设计和运行的成本。对制度刚性的放弃导致我国农村金融制度变迁，不仅落后于城市金融制度变迁，还滞后于农村经济制度的变迁。当前无论是农业银行、农业发展银行还是农村合作金融机构都存在产权不明晰、法人治理结构不完善、不良资产高、可持续发展能力弱的问题。农村金融制度变迁滞后导致农业政策性银行名不符实、商业银行受比较利益影响淡出农村市场，合作金融非农倾向明显、农业信贷资金投入短缺、农村金融供给不足，这些问题已成为制约农村经济发展的瓶颈。

（三）农村金融服务效率不高

在农村金融制度变迁初期，由于在计划经济条件下存在中央政府与民众之间的合作性博弈，长期的意识形态控制保证了这一合作性博弈在初始条件下的信任递延。博弈双方由合作性博弈向非合作性博弈转化过程中的信任递延使改革初期的农村金融制度变迁向帕累托最优靠近，制度与意识形态之间存在较小的博弈空间。应该说，改革开放初期的农村金融制度变迁对于提高农村金融服务效率、满足农村金融需求、促进农村经济发展是比较成功的。

但随着农村经济的蓬勃发展，农户意识形态发生了明显变化，制度与农户意识形态之间博弈空间扩大，从而背离改革初期的帕累托最优的纳什均衡。作为制度供给者的政府并不能无法控制、掌握农户意识形态，制度供给不可避免地会与农户的意识形态相偏离，尤其是在政府制度供给主要以维护稳定时，农村金融制度的低效率是不可避免的。此外，强制性制度变迁不可避免地产生挤出效应，通过对意识形态的抑制进而抑制诱致性制度变迁的发生，尤其是强制性制度变迁在长期滞后于意识形态的情况下，会抑制意识形态向降低交易成本方向改善，从而影响农村金融服务效率的提高。据统计，中国2.4亿农户中只有15%获得过正规金融机构的贷款，其余85%都是通过民间借贷融资。可见农村金融机构增多并未带来农村金融服务效率的提高。

（四）农村金融资源配置不合理

由于在我国农村金融制度变迁中，遵循政府主导的自上而下的体制内正规金融体系和机构改革，政府试图通过体制内的正规金融制度供给来满足农村金融需求，导致内生于广大农村融资中的非正规组织和制度的变迁成本高昂，使其不能得到合理的演进和正常的发展。而作为外生金融机构的农业银行、农村信用社等服务农村并非金融机构自然选择，而是政府在制度供给中强加于金融机构。金融机构一方面要商业化，另一方面要承担政策性的支农任务，还要维护农村金融稳定。经营目标的多元化、农村市场的信息不对称，使得正规金融机构经营过程中存在明显的逆向选择和比较严重的道德风险。以农村信用社为例，为促进农村信用社增加支农服务，实现可持续发展，中央对农村信用社进行了多次改革。“花钱买机制”改革后，农村信用社更加重视风险控制，贷款主要依靠抵押和存单质押，金融资源主要流向具有抵押品和资金实力较强的富裕农户和非农企业，而缺乏抵押品的农户和农村小企业被排斥在外。在农村地区形成这样一种恶性循环，有抵押的农户和企业能够得到金融资源的支持，从而更加富裕，贫困户得不到金融资源的支持，从而更加贫困；外生金融体系并不能使金融资源在农村得到有效配置。

四、结论

农户意识形态作为一个群体共同的观念、认识、传统习惯，可以增加或减少农村金融制度运行成本，影响制度运行效率。农村金融制度变迁的动因主要是政府作为制度供给者想从制度变迁中获得预期的收益，制度变迁成功检验的标准是制度与意识形态是否达到纳什均衡。意识形态在制度变迁中的作用和功能实现机制就是制度供给者和制度参与者的博弈，最终使制度变迁发动者和参与者的效用实现重合，达到纳什均衡的帕累托最优状态。这种由制度非均衡到均衡的过程，就是农村金融制度变迁的动态过程，现存的农村金融体系则属制度变迁的静态。改革开放以来，我国农村金融制度供给者与农户意识形态博弈中，由于国家的强势地位，使得农户阶层集体行动相对弱势，从而使政府能够根据自身效用最大化在多个效用目标之间进行选择。虽然国家的制度供给对于发展中国家非常重要，但由于国家的制度供给缺乏与农户阶层的对话、协商，农村金融制度供给的错位和低效率是不可避免的。

国家的制度供给在我国农村金融制度变迁中是必要的，政府的制度供给中要加强与农户阶层的对话和协商，减少制度供给试错成本，提高制度供给有效性。政府的制度供给主要作用要调整为矫正集体行动的不足，要充分发挥农村内生金融制度在优化资金配置、提高金融服务效率的作用，辅之外生金融制度，弥补内生金融制度不足。因此在农村金融制度变迁中，要积极培养农户意识形态，推动自下而上的诱致性制度变迁的发展。因为只有自发形成的制度才不会相对于意识形态过于超前或滞后，才能和意识形态同步发展，并同时形成持续稳定不断发展的农村金融体系。

［1］ 诺思.经济史的结构与变迁（中译本）［M］.北京：商务印书馆，1992.

［2］ 哈耶克.致命的自负（中译本）［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.

［3］ 青木昌彦.比较制度分析（中译本）［M］.上海：上海远东出版社，2001.

［4］ 林毅夫.再论制度、技术与中国农业发展［M］.北京：北京大学出版社，2000.

［5］ 孙圣民.制度变迁视角的意识形态理论分析［J］.经济评论，2006（6）：5967.

〔责任编辑：王一婷〕

Institutional-Change,Ideological-Form-and-Rural-Financial-System

HOU-Ying
（The-Department-of-Currency-Credit,Dalian-Branch-of-People's-Bank-of-China,Dalian-116001，China）

The-institutional-change-and-the-game-of-ideological-form-are-present-in-every-part-of-our-country-rural-financialsystem.Thecombinedegreeofinstitutionalchangeandideologicalformdetermines-thecourseandperformanceofruralfinancialsystem.The-institutionalsupplyofthecountry-is-necessaryintheInstitutionalChangeof-rural financial-system.However,lack-of-negotiating-with-farmer-could-make-ineffective-of-institutional-supply.In-the-Institutional-Change-of-rural-financial-system-in-our-country,we-should-make-the-rural-internal-financial-institutions play-its-role-in-optimizing-currency-collocating-and-improving-financial-service-efficiency.And-then-make-the-externalfinancialinstitutions-as-asupplementto-fillup-adeficiency-ofinternalfinancialinstitutions.Alltogether,build the-ideological-formof-the-farmer-and-promote-the-developmentof-induced-institutional-change-from-bottom-to-top. Key-words:Rural-Finance;institutional-change;Ideological-Form;Performance

F831.5

A

201006-10

16716671（2010）04-0026-05

侯英（1980），男，河北唐山人，中国人民银行大连市中心支行货币信贷管理处副主任科员，中级经济师，金融学硕士，研究方向：农村金融改革。