我国农村基层组织建设路径分析

袁达毅

(北京行政学院政治学教研部,北京 100044)

□中国农村基层治理研究□

我国农村基层组织建设路径分析

袁达毅

(北京行政学院政治学教研部,北京 100044)

我国农村基层组织建设路径主要有四条,即人事路线、制度建设路线、技术路线和教育路线。人事路线,就是通过选人派人改善农村基层组织状况,加强农村基层组织建设,选人是一种内生机制,派人是一种外部输入机制;制度建设路线,就是在直接利用村民自治制度资源和挖掘其它制度资源的基础上,完善和创新农村基层民主制度,推进农村基层组织建设;技术路线,就是通过改进和完善村民自治程序中的技术细节和技术手段,规范农村基层组织的活动,加强农村基层组织建设;教育路线,就是通过培训、诫勉谈话和批评教育等方式,提高农村基层干部、村民代表和党员的综合素质和工作能力,加强农村基层组织建设。在农村基层组织建设的实践中,往往是多种路径并用的。

农村基层组织;建设;路径＊

袁达毅教授

农村基层组织,是贯彻实施法律法规、开展基层群众自治的组织载体,也是党和国家在农村各项工作的落脚点,承担着农村社会管理和社会服务的重要职责。农村基层组织建设状况,直接关系到农村的稳定和发展,关系农村社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设的成败。因此,农村基层组织建设历来受到各级政权机关的重视。中国共产党的十一届三中全会以来,随着我国民主法制建设的发展和农村基层群众自治的深入,各地在农村基层组织建设方面,进行了许多有益的探索,积累了很多经验。从各地的情况看,我国农村基层组织建设的路径主要有四条,即人事路线、制度建设路线、技术路线和教育路线。本文就分别对这四条路径进行梳理和分析。

一 人事路线

所谓人事路线,就是通过选举和派出村干部,加强农村基层组织建设,提高农村基层组织的战斗力和凝聚力。人事路线的具体做法主要有选人和派人两种。

(一)选人：内生机制

选人是一种内生机制,村干部从村民内部选举产生。选人的重点是党支部书记和村民委员会主任。在农村基层组织中,党支部书记和村民委员会主任分别是两个班子的班长,选出好班长,是加强农村基层组织建设的关键。从整体情况看,由村民选举产生村民委员会主任和委员,由全体党员选举产生党支部委员,再由党支部委员选举产生党支部书记,已成常态。但在部分村,时常出现很难选出党支部书记和村民委员会主任的情况。村中有能力的人,都外出务工经商,不愿意回村当干部。而长期在家的党员和非党员村民中,想当党支部书记和村民委员会主任的人,没有当村干部的能力,既不能带领村民群众致富,也没有村务管理的能力和经验,在村民群众中没有威信,不能获得党员和村民群众的拥护和支持。对于这种类型的村,一些地方的乡镇政权机关或者村民通过做工作,请有能力的人回村当干部,在党支部和村委会换届选举中,将其选举为党支部书记或村民委员会主任。北京市房山区良乡镇的渔儿沟村,延庆县八达岭镇的小浮坨村,河北省青县的新张屯村等,均属这种情况。下面以新张屯村的情况为例加以说明。

新张屯村有 240多户,2 300多人,20个村民小组。村民中有正式党员 35名,预备党员 5名,村民代表 20名。该村现有耕地 2 800多亩,2006年人均收入 4 000多元。

2003年以前,该村 10个厂子全部倒闭,负债470多万元,欠群众工资 100多万元,村干部与村民的矛盾突出,大字报、小字报满街,一直贴到原村支部书记家门口。新张屯村 2003年进行“两委”换届选举时,村里无人愿意担任党支部书记。离村多年(户口和组织关系在村里)在县城办企业的王守奎,经部分村民、党员和组织上做工作,同意回村工作。在两委换届选举中,王守奎被该村党员、村民和村民代表选举为党支部书记、村民委员会主任和村民代表会议主席①。2003年换届选举后,在党支部的领导下,大力推行村务公开、民主管理,村民代表会议在村务决策和管理中发挥了重要作用。2003年以来,该村解决了村民关心的吃水难、行路难和就业难问题,偿还村里的债务 70多万元,取得了可喜成就,村级组织和村干部用行动和事实赢得了村民群众的信任和支持。在建村里的文化活动场所时,拆除 56间房屋,涉及 12户村民。由于村里经济困难,在确定拆迁补偿时,标准较低,由于村民代表的工作深入细致,干部亲属带头,群众通情达理,拆迁工作进展顺利,没有一户上访。

此外,在选人方面,一些地方还提出了明确选人的标准。例如,江苏省射阳县曾明确规定年收入达到 10万才能当村官[1],宁夏固原市提出“穷村里面选富人,富村里面选能人,能人里面选好人”的选人用人标准。这两个地方对于选人标准的提法虽然不同,但出发点是一样的,即自己都没有能力致富的人,也不会有带领群众致富的能力。

(二)派人：输入机制

派人是一种外部输入机制,派出的人员不是本村村民。派人的情况可归纳为 3种：

1.直接向村里派出党支部 (党总支)书记。这是治理难点村的一项重要措施。对于经济发展缓慢、派性纠纷严重、集体上访频发、“两委”选举难产的村,一些乡镇采取派出党支部书记的办法,由派出的党支部书记主持村里的工作,在工作中发现和培养干部,等条件和时机成熟后,再进行选举,派出的干部退出。河北省青县陈嘴乡的时家楼村,就是通过派书记的办法,使上访村不再上访的一个例子。

时家楼村有 130多户,490多人,1 280多亩耕地。时姓为大姓,占村民人口的 80%,李、陈、温、张、王等姓为小姓,约占村民人口的 20%。该村村民居住地分为南院和北院,南院称为南派,北院称为北派,除了南、北两派外,还有少数时姓村民和小姓村民组成的中派。南、北两派的对立,是时姓家族中的房派对立。该村因土地调整、村务公开等问题,村民长期上访,是有名的上访村。在村委会选举中,因派性对立严重,各选各的,在村委会中形成两派,无法开展工作。为了解决该村的问题,陈嘴乡先后派出两位乡党委委员担任该村党支部书记。两任党支部书记在县委主要领导的指导下,率先在该村建立了村民代表会议制度,以村民代表会议为平台,引导村民进行讨论和协商,基本解决了县乡两级多次努力都没有解决的土地调整等问题,最大限度地化解了矛盾,上访大幅下降。派出的支部书记在工作期间,注意培养干部,条件和时机成熟后,开展党支部换届选举,支部书记由本村党员担任,派出的支部书记从该村撤出。2008年 5月,笔者到该村调查时,新任党支部书记介绍说,自从他担任党支部书记以来,没有再发生过新的上访事件。

2.派出工作组或住村干部。这是指导和帮助农村基层组织进行组织建设和制度建设的一项重要措施。派出的工作组或住村干部不直接担任村干部,而是指导和帮助农村基层组织解决农村社会矛盾问题,或者落实某项工作任务,或者调查处理村民反映比较突出的问题,在解决问题中加强农村基层组织建设。例如,山东省青州市针对村务公开民主管理存在的问题,2006年在全市精心选拔 1 080名政治素质、业务素质、热爱农村、熟悉“三农”工作的机关干部,深入全市 1 004个村担任指导员,指导村务公开民主管理,取得了明显的成效。重大村务由村民代表和党员联席会议审议表决,村务公开透明,干部清白,村民明白,村级组织威信提高,干群关系融洽②。河北青县在推行村民代表会议制度时,派出320多名优秀机关干部担任农村工作指导员,在全县范围内指导村民代表会议制度的建立和运行,同样取得了很好的效果。

3.选派大学生村官助理。近几年来,很多地方通过招聘考试等方式,从应届大学毕业生中选拔人才,派到农村担任村官助理。选派大学生村官助理,目的在于弥补农村基层干部专业知识方面的欠缺,推进社会主义新农村建设。

二 制度建设路线

所谓制度建设路线,就是通过完善和创新农村基层民主制度,推进农村基层组织建设,增强农村基层组织的战斗力和凝聚力,保障村民当家作主。从各地的探索和实践看,制度建设的思路主要有三种。

(一)直接利用村民自治的制度资源,结合当地实际进行制度创新

利用村民自治的制度资源进行制度创新的基本做法是,以现行的村民自治法律制度为依据,从当地的实际情况出发,制定和实施更加具体、更具操作性的制度规定,创造性地贯彻实施法律法规,以加强农村基层组织建设,发展农村基层民主。这一思路的主要特点是,制度建设和制度创新主要集中在操作层面,与现行法律制度的衔接十分紧密。河北省青县的村民代表会议制度,就是采用这种思路的典型事例。

青县共有 6镇 4乡 1个国营农场,345个建制村,39.8万人,其中农业人口 32.9万人,2003年,青县开始在全县范围内推行村民代表会议制度③。

青县村民代表会议制度的内涵是：“党支部领导、村代会作主、村委会办事。”具体地说,村民会议是村最高权力机构,拥有村庄重大事务的最终决定权;村民代表会议是议事和监督机构,在村民会议闭会期间,行使决策权和监督权;村委会是办事机构,执行法律法规、村民会议和村民代表会议的决定,协助政府工作,进行日常的村务管理。村委会对村民代表会议的决议有权提出复议或提请村民公决。这一制度的核心是,在党支部的领导下,充分发挥村民代表会议的作用。

青县村民代表会议制度的创新之处在于,设立村民代表会议主席,村民代表会议由主席召集和主持。提倡和鼓励党支部书记经民主程序兼任村民代表会议主席职务。具体做法是,党支部记书首先须经村民推选为村民代表④,再经村民代表会议选举为主席。如果党支部书记不能被村民推选为村民代表,或者在村民代表会议上不能被选举为主席,在党支部换届选举时,原则上不再作为党支部书记的候选人。此外,鼓励党员竞争村民代表职务,充分发挥党员的先锋模范作用。通过这样的制度安排,实现了农村基层党组织的领导、村民当家作主和依法治村的有机结合,有效地解决了农村“两委”的矛盾,畅通了村民参与渠道,调动了村民当家作主的积极性,改善了村民、村民代表和村干部的关系,增强了农村基层组织的公信力和凝聚力,农村社会政治经济稳步发展,村民的心气顺了,个人上访特别是集体上访大幅度下降⑤。

(二)在不违背现行制度的精神和原则的情况下,进行制度创新

这种思路的主要做法是,根据现行法律制度的精神和原则,进行制度创新,以解决村民自治中面临的难题,促进农村基层组织建设,改善干群关系。其基本特点是,既突破现行制度中的具体规定,又与现行制度相衔接。山东省日照市东港区的村务公决制度,浙江省武义县和河南省渑池县的村务监督委员会制度等,都是比较典型的例子⑥。下面以山东省日照市东港区的村务公决制度为例加以说明。

东港区村务公决的主要做法是,以户为单位投票决定村务大事。公决议题由“两委”或十分之一以上村民联名提出,公决由村民委员会组织,村民小组长、民主理财小组成员和村民代表参加,公开唱票、计票,当场公布结果,并报乡镇政府备案。公决议案经 80%以上农户同意后,由村委会组织实施。

根据村委会组织法规定,村务大事须由村民会议讨论决定,但在很多地方,由于多数村民白天外出务工经商,部分村民很少回家,召开村民会议非常困难。以户为单位投票公决村务大事,既有效地解决了召开村民会议困难的问题,又保障了村民当家作主,与村委会组织法的立法精神一致。这一制度的实施,改变了村务大事由少数村干部说了算的局面,在村干部和村民之间搭起了联系和沟通的桥梁,促进了村干部工作作风的转变,密切了干群关系,增强了农村基层组织的公信力、凝聚力和组织动员能力。

(三)挖掘其它制度资源,进行制度创新

这种思路的基本做法是,根据其它法律制度的规定,结合本地村民自治的实际进行制度创新,并通过制度创新加强农村基层组织建设,推动村民自治的发展。山东省潍坊市坊子区村级事务契约化管理⑦和浙江省瑞安市的村干部过错行为承担民事责任制度,都是根据民法通则进行村民自治制度创新的典型例子。下面以瑞安市的情况为例加以说明。

瑞安市是一个县级市,辖区面积 1 200多平方公里,人口 110多万,下辖 32个乡镇,994个村⑧。该市农村的集体经济和民营经济都十分发达,农村集体经济不断发展壮大。由于农村基层组织掌握着集体经济的支配权,加之“四个民主”落实不到位,使部分村民认为当村官有利可图。因此,在村民委员会换届选举中出现了贿选和暴力选举等现象,选举后,一些村干部滥用职权,乱开支,乱决策,给集体经济造成重大损失,引起村民上访。在村干部的各种违法违规行为中,除受贿、侵占和贪污等犯罪行为受到查处外,绝大多数违法违规行为很难受到追究。即使部分村干部被罢免,也无法追究其经济责任、挽回集体经济损失。为此。瑞安市根据民法通则的有关规定,引导农村建立村干部过错行为承担民事责任制度。

其主要做法是,制定村民自治章程、村民代表会议议事规则、村民委员会会议议事规则和村财务管理制度,明确规定村干部的权限;村民在竞选村干部时,签订《村委会成员候选人承诺书》,承诺按照前述各项制度办事,对于超出权限,擅自决策、违规管理、违规审批给集体经济造成损失的,承担赔偿返还责任⑨,当选后,再签订《协议书》。村干部在履行职务过程中,一旦出现违规行为并给集体经济造成损失、不主动承担经济责任的,由村务监督小组组长或副组长向人民法院提起诉讼,挽回集体经济损失。

根据村委会组织法规定,村民自治案件不进入司法诉讼程序。通过承诺书和协议书的签订,明确限制村干部的违法违规行为,在集体经济管理中,将村干部与全体村民的关系转化为民事关系,根据民法通则的规定处理村干部与全体村民的利益纠纷。

这一制度的实施,取得了明显的效果,村干部擅自决策、违规管理、违规审批等违法违规行为得到了有效遏制,农村基层组织的战斗力和凝聚力增强了,村干部的形象改变了,干群关系密切了,上访的村民减少了。

三 技术路线

所谓技术路线,就是通过改进和完善自治技术,规范农村基层组织活动,保障“四个民主”的实施,增强农村基层组织的公信力和凝聚力。近十几年来,在农村基层组织建设中走技术路线的情况较为常见,效果也比较显著。其主要做法主要有两种。

(一)改进和完善民主程序中的技术环节

任何民主制度,都包括实体与程序两个部分。从技术问题着手,改进和完善民主程序,也可以说是制度建设路线中的一种思路。这种做法的主要特点是,在民主程序的技术环节上下功夫,通过改进和完善民主程序中的技术环节,特别是一些关键的技术细节,堵塞程序上的漏洞,最大限度地挤压人为操作的空间,提高民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实际效果。重庆市的村级民主管理“八步工作法”,北京市顺义区村级重大事务民主决策“八步法”,天津市宝坻区的村级重大事务”六步决策法”,山东省烟台市的村级民主决策“六步法”等⑩,都是比较典型的例子。下面以重庆市的村级民主管理“八步工作法”为例加以说明。“八步工作法”产生于重庆市开县麻柳乡。1998年,麻柳乡数百名群众以铳为号,围攻、打砸乡政府,抵制乱罚款乱收费,干群关系十分紧张。为了化解干群矛盾,1998年 12月,麻柳乡发出近万份征求民意表,征集民意。接下来就是解民忧,为民办实事,突破口是修双河口大桥。该乡 4个村的几千名群众,进出都要经过双河口,由于没有桥,群众行路难,曾有 5个学生因趟水被淹死。麻柳乡决定修建群众盼望已久的双河口大桥,修桥集资方案由群众讨论确定,修桥资金由各村派出的群众代表管理,大桥竣工后,结余资金退还群众,群众非常满意。麻柳乡在总结修桥经验的基础上,总结出了“八步工作法”。

“八步工作法”的内容是：第一步,深入调查,收集民意,了解群众希望办什么;第二步,召开党员干部和村民代表会议,形成初步方案;第三步,宣传发动,统一思想,征求群众对初步方案的意见,争取多数人的理解和支持;第四步,民主讨论,确定方案;第五步,户户签字,进行公决;第六步,分解工程,落实到户;第七步,村民小组组织实施;第八步,竣工结算,张榜公布。

“八步工作法”把民主决策、民主管理和民主监督有机结合起来,过程严密,环环相扣,对一些技术细节问题的设计具体,操作性很强。乡党委、政府根据“八步工作法”开展工作,赢得了群众的信任和支持,也提高了群众参与的积极性,密切了干群关系。麻柳乡的经验引起重庆市有关方面的注意,并围绕村务公开民主管理和农村经济协调发展两条主线,在全市农村推行“八步工作法”,落实村民的选举权、知情权、决策权、参与权、监督权、受益权,改变了农村基层干部的工作作风,缓解了村干部和村民群众之间的紧张关系,增强了农村基层组织的凝聚力。

(二)改进技术手段

这种做法的主要特点是,从技术上改进基层民主的物质载体,规范农村基层组织的活动,增进干群互信,提高农村基层组织的公信力和凝聚力。宁夏回族自治区中宁县枣一村的“五牙子章”,贵州省锦屏县平秋镇圭叶村的“五合章”,重庆万盛区的“五卡工作制”,都是比较典型的例子。下面以中宁县枣一村的”五牙子章”为例加以说明。

1995年,枣一村利用毗邻 109国道的便利,建了枣园农贸市场,加上村上原有的 200亩林果地,摊位、房屋、果园出租,使村集体经济有了“零”的突破。集体资金的支出,由村委会主任一人签字。此外,由于当时的农民负担比较重,村民心气不顺,部分村民怀疑村干部挥霍或贪污公款。2000年,有的村民贴出大字报,公开指责村干部,干群关系紧张。

要缓解干群矛盾,增进互信,民主理财是关键。但是,如何进行民主理财,是一个令人头痛的问题。2001年,在村民和县蹲点干部的共同努力下,设计出了民主理财的“五牙子章”。一个章分成五块,由村民代表会议选举产生的民主理财小组成员每人掌管一块。只有五人到齐后,才能开始审核村财务开支。通过审核后,符合支出规定的,把五块章合在一起,盖章后才能报销,并张榜公布。

“五牙子章”使民主理财小组实实在在地运转起来,彻底改变了村务公开“写在纸上、说在嘴上、贴在墙上、风吹刮在地上、就是落实不到行动上”的情况。同时,约束了村干部的行为,增强村干部的民主意识。由于财务管理公开透明,干部清白,村民明白,干群关系得到改善,农村基层组织的公信力提高了,凝聚力增强了,群众对干部的工作支持了。

四 教育路线

所谓教育路线,就是采取各种措施,教育农村基层干部、村民代表和党员,提高农村基层干部和村民代表的基本素质,进而加强农村基层组织建设。教育路线的具体做法主要有三种。

(一)培训

这是农村基层组织建设中普遍采用的一种措施。通过培训,对农村基层干部进行思想教育,更新农村基层干部的思想观念,丰富农村基层干部的理论知识和业务知识,提高农村基层干部的综合素质和工作能力。

一般而言,在农村“两委”换届选举后,县乡两级都要举办培训班,对党支部书记、村民委员会主任和村民代表会议主席 (在设置村民代表会议主席的地方)普遍进行一次培训,有条件的乡镇还要对党员和村民代表分期分批进行培训。此后,还会根据农村基层组织状况和工作需要,举办专题培训班,分期分批培训党支部书记和村委会主任,或者对部分村的党支部书记和村委会主任进行培训。例如,举办新农村建设培训班,农村文化建设培训班,后进村村干部培训班等。一些经济发达地区的县级行政单位,还要选拔优秀党支部书记或村委会主任到高校学习。

培训的内容比较丰富,主要有法律法规、党和国家的方针政策,党支部、村委会和村民代表会议的职权职责,党的建设和新农村建设知识,农村社会经济管理知识和技能,领导方法和工作方法,等等,培训一般采用以下几种方式进行：

一是课堂教学。这是一种较为传统的培训方式。其主要做法是,把农村基层干部组织起来,由专家或者由主管领导授课,回答问题。通过课堂教学,更新农村基层干部的思想观念和业务知识,为农村基层干部释疑解惑,提高农村基层干部对法律法规、党和国家方针政策的理解能力和执行能力。

二是远程教育。通过收看卫星电视和网络电视,播放光盘等方式,对农村基层干部实施远程教育,已经成为干部培训的一种主要方式。近几年来,远程教育发展较快,大多数县乡都配备了远程教育设施,一些经济发达地区的建制村,也都配备了多媒体教室、网络电视和卫星电视等远程教育设施。由于各地的条件不同,远程教育听课地点也有所不同,条件好的地方,可以在村里的多媒体教室听讲座;条件差的地方,要到乡里或县里听讲座。远程教育是课堂教学的延伸,也可以说是课堂教学的补充。它优化了教育培训资源,使农村基层干部能够及时听到各种精品课程,有利于农村基层干部更新知识和更新观念,开阔视野和提高工作能力。不足之处是,授课人远离现场,不能进行互动,不能及时回答农村基层干部在学习过程中遇到的各种问题。

三是参观考察。组织农村基层干部到先进村参观考察,学习先进典型的做法和经验,并联系实际进行研讨和交流,提高农村基层干部的思想认识和工作能力,是一种经验引导型的教育方式。参观考察分为本地参观考察和外地参观考察两种。本地参观考察一般采用召开现场会的方式,请先进典型现场讲解具体做法和介绍经验,并进行研讨交流,是一种现场解剖麻雀式的教育方法;外地参观考察在做法上,与本地参观考察基本相同,除了学习外地发达地区的先进典型经验外,还起到了开阔眼界的作用,但外地参观考察不及本地参观考察深入,因此,可以说是一种走马观花式的教育方式。

(二)诫勉谈话

近几年来,一些地方在农村基层干部管理中实行诫勉谈话制度,通过诫勉谈话,教育农村基层干部,加强农村基层组织建设。

从有关乡镇制定的诫勉谈话规定看,进行诫勉谈话的情形主要有：不依法履行职责,缺乏事业心和责任感,给集体和群众利益造成损失的;民主法制意识淡薄,工作方法简单粗暴,作风不民主,行为不廉洁,群众反映强烈的;宗族、派性思想严重,“两委”班子不团结,影响工作的;民主测评不称职票超过半数,群众不满意的。诫勉期间,本人努力改正,诫勉期满后,经过组织考察和民主评议合格的,解除诫勉;诫勉期间仍不改正,经过组织考察和民主评议不合格的农村基层党组织干部,按组织程序给予纪律处分或免职,不合格的村委会干部,劝其辞职,对拒绝辞职而村民又提出罢免要求的,启动罢免程序。

诫勉谈话的针对性很强,对于那些存在问题的农村基层干部来说,可以起到提醒、劝告、教育和督促作用,有利于他们端正态度,提高认识,改正缺点和错误,履行好自己的职责,是教育和保护农村基层干部,加强农村基层组织建设的一项重要措施。

(三)批评教育

对于工作不力,存在缺点和错误的村干部和村民代表,乡镇政权机关或者村级党组织一般都要对其进行批评教育,指出其缺点和错误,帮助其提高认识,并提出改正要求。批评教育与诫勉谈话有很多相同之处,在诫勉谈话过程中,乡镇领导对谈话对象都要进行批评教育,但二者适用的对象和条件不同。批评教育适用所有村干部和村民代表,方式较为灵活,既可以在正式场合进行,也可以在非正式场合进行;既可以针对某一具体的事件进行,也可以就某一时间段的工作进行;既可以要求立即改正,也可以要求在今后的工作中改正,等等。而诫勉谈话一般只适用于党支部书记和村委会正副主任,是一种正式的教育方式,除了进行正式谈话外,还要发出诫勉通知书,要求其在规定时间内改正存在的问题,诫勉期满后,根据考察和测评情况作出处理决定。

需要指出的是,上述四条路线的划分,是为了梳理和分析问题的方便从学术上所作的划分,而在农村基层组织建设的实践中,往往是多种路径并用的。

注 释：

①这里应当说明的是,这种情况在青县属于特例。王守奎担任这三个职务,完全出于党员、村民和村民代表的意愿,而非组织上的安排。用该村村民代表的话说：“我们村穷、负债又多,这样可以节省开支。”

②参见全国村务公开协调小组办公室2007年编印的《全国村务公开民主管理理论研讨会制度创新成果评审稿件汇总》第 85-88页。③青县的村民代表会议制度,由一系列专门制度和配套制度构成。其中,最主要的制度规范有：《青县村级组织工作规则(试行)》、

《中共青县县委关于建立农村工作指导员制度的意见》、《中共青县县委关于新形势下改善和加强党对农村领导的意见》、《中共青县县委关于协调村级组织间相互关系的指导意见》、《青县农村党支部工作规则》、《青县村民会议和村民代表会议工作规则 (试行)》、《青县村民委员会工作规则 (试行)》、《青县农村工作指导员工作规则(试行)》和《青县村民代表管理办法》等。

④村民代表的推选(选举)比较灵活,愿意当村民代表的村民,可以到村民选举委员会领取推荐表,如果能征集到当村选民代表所需的户数签名,则可成为村民代表。例如,某村规定每 10户推选一名村民代表,想当村民代表的村民只要征集到 10个签名,即可成为村民代表。这一做法的好处是,使村民代表的群众基础更加扎实。对于没有人前来征集签名或者不愿参加任何签名的户,按居住地分片,再按规定户数推选(或选举)村民代表。

⑤文中所述情况,部分来源于笔者对青县的调查,部分来自于中共青县县委 2007年 4月辑印的《青县村治模式资料汇编》。

⑥关于这几个地方的制度创新情况,参见全国村务公开协调小组办公室2007年编印的《全国村务公开民主管理理论研讨会制度创新成果评审稿件汇总》、第107-109页、第208-210页、第213-217页。

⑦关于契约化管理的具体情况,参见全国村务公开协调小组办公室2007年编印的《全国村务公开民主管理理论研讨会制度创新成果评审稿件汇总》第 28-30页。

⑧此处数据为 2002年数据,现在略有变化

⑨承诺和协议中承担赔偿责任的事项有：村集体建设项目的确定和工程发包;土地规划和宅基地的分配、使用;征用土地各项补偿费的使用方案(法律另有规定的除外);集体资产出租和其它收益的管理和使用;建设资金筹集管理与使用;违反规定报销;以集体资产为其他单位和个人提供担保;超过接待标准又不能说明理由;挪用集体资金;公款私存或违反资金管理规定;侵占其他集体资产。

⑩关于这些地方的具体情况,参见全国村务公开协调小组办公室2007年编印的《全国村务公开民主管理理论研讨会制度创新成果评审稿件汇总》第 10页、第 14-18页、第 168-176页、第 103-106页,第 110页。另外,关于“八步工作法”产生的情况,参见任卫东、刘健、陈敏的《重庆开县麻柳乡农村“八步工作法”纪事》一文,载于 http：//www.sn.xinhuanet.com/2004-07/04/content_ 2429318.htm。

《关于建立上官乡村级干部谈话诫勉制度的通知》载于 http：// www.fuyang.gov.cn/bmwj_13130/20060914176575.shtm、《瑞金市村干部管理办法(试行)》载于 http：//xxgk.ruijin.gov.cn/bmgkxx/ byx/fgwj/gfxwj/201001/t20100107_24886.htm。

[1]张根生.江苏省射阳县红头文件,年收入达 10万才能当村官[EB/OL].[2003-09-10].http：//www.people.com.cn/GB/ 14576/15037/2081858.html.

(责任编辑：张群喜)

M ethods of Rural Grass-rootOrgan ization Construction in China

YUAN Da-yi
(Politics Teaching and Research Department,BeijingAdministrative College,Beijing 100044,China)

There are mainly four methods to construct rural grass-root organization in China：personnel method,system method,technicalmethod and educationalmethod.Personnelmethod refers to selecting people and appointing them to the rural grass-root organization to improve and strengthen it. It is an external-introduction mechanis m instead of internal-generation mechanis m.System method refers to improving and innovating rural grass-root democratic system and promoting rural grass-root organization by using directly villagers’self-governance system and applying other systems.Technicalmethod refers to improving the technical details and methods in villagers’self-governance system to regulate rural grass-root organization’s activities and strengthen rural grass-root organization construction.Educationalmethod refers to improving the comprehensive quality and ability of cadres of rural grass-root organization,villager representatives and rural Partymembers and strengthening construction of rural grass-root organization by training and criticis m education. In the construction of rural grassroot organization,these fourmethods are used at the same time.

rural grass-root organization;construction;methods

D035

A

1674-9014(2010)06-0011-07

2010-10-13

袁达毅(1957-),男,湖北通山人,北京行政学院政治学教研部教授,研究方向为政治学理论与方法、政治制度。