民国初期(1912－1926)湖南的政治与财政问题

尹红群

(湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙410081)

民国初期(1912－1926)湖南的政治与财政问题

尹红群*

(湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙410081)

民国初期湖南财政的败坏归因于军阀政治。湖南历届军阀政府滥发纸币、搜括民财，在财政制度上毫无建树，造成了年年的“混帐”，湘军军费问题反映了财政的沉重负担和民间的困苦。

湖南;财政;军阀政治

政治与财政有着辩证的互动关系，财政是一种国家或政府的经济行为，财政的性质与良莠决定于政府，而财政的好坏又将影响政府的运作。北洋时期政治动荡，财政危机重重，这是财政与政治互动关系的体现。当时有人论及各省财政，认为主要病症在:政治未能统一;币制不统一;中央与省税源不分;军费太多;国债无确实抵押品。这便是北洋时期的全国性财政情形。1湖南的财政情形更甚于全国一般情况，因为民国初期湖南处于南北军阀交锋之地，军政激荡，经济萧条，财政更为恶劣。目前学界对北洋时期湖南政治与财政的互动关系的研究较少，本文试主要探讨历任当政者的理财之道与湘省财政的问题所在，以此作为一个观测北洋政治与湖南社会的透视点。

一、政治乱局下的军阀理财

民国初期湖南政局动荡，兵灾频仍，如1913年二次革命，1915年护国军之役，1917年护法之役，1921年援鄂之役，以及历年南北交锋，无役不当其冲。并且本省军阀争权夺利，混战不休，岁无宁日。省府换人如走马观花，相继有谭延闿、汤芗铭、谭延闿(第二次主湘)、傅良佐、张敬尧、谭延闿(第三次主湘)、赵恒惕等主持湘政，当政者往往抓住短暂的执政时机，搜括民财，花样百出，陷湖南财政于重重危机之中。

1、1912－1918年谭、汤、傅等的理财

1912年民国初建，谭延闿为湖南督军。由于军事未息，百废待兴，新成立的省政府面临浩繁的军政开支。除继承清末财政收入之外，谭氏政府致力于新财源的开辟，纸币政策应运而生。在1912年9－10月间，谭延闿为示忠于北京政府，实行裁兵政策，裁兵费需银一百七十余万两，筹措的方式就是加发银两票(纸币)，1913年谭延闿发退职军官恩饷，数达七八百万元，唯一收入即赖纸币。时人评议:“湖南财政之坏为裁兵多发纸币故也。”2在谭延闿任内，除把原有的湖南官钱局改为湖南银行，准由湖南银行发行银两、银元、铜元等三种钞票外，并成立湖南矿业银行、湖南实业银行，同样许其发行票币，名义为活跃金融，实际是公开的实行财政掠夺。可以说当时湖南的省地方财政主要是依靠钞票支应。继后的汤芗铭、傅良佐采取了同样的纸币政策。1914年汤芗铭令湖南银行行长刘小泉整顿票币，收回银两票，但因财政困窘，将已收及未发的各种票币，悉数发行。傅良佐在湘时间不长，整理财政的措施未及实施，因湘南独立而去职。湖南财政年有不敷，纸币发行量日大，造成信用严重下跌，票币严重贬值。

2、1918－1920年张敬尧的理财

北洋军阀张敬尧入湘之后，任湖南督军兼湖南省长。张氏独揽财政大权，公私不分，中饱私囊，在湖南采取残暴的搜括政策:一是组织裕湘银行。张敬尧借口整顿金融，私自组织裕湘银行，号称资本1000万元，除由北洋政府拨款200万元外，另外盐米公股向某国公司借押300万元，其余500万元，则令湖南私商招认，结果无人认领。裕湘银行成立后，张敬尧下令裕湘很行发行银元票1000万元，铜元票3000万元，使原已滥票充斥的市场，更加混乱，钞票形同废纸。二是发行惠民券。1918年11月，张敬尧又以收回市面滥票为名，令湖南银行清理处发行所谓“有奖惠民券”200万张，每张按银元5元向商民推销，在无人问津的情形下，限令各县知事及各机关认购，实际是硬性摊派。三是滥铸铜元。张敬尧并用湖南银行清理处名义，发行铜元票二千五百万串，专以扩充造币厂机器及向日商购买铜条，鼓铸劣质铜元，运销湖北河南一带，计先后换入汉口洋例银一百一十余万两，每年获得纯利二百五十余万元，军政各费赖以维持。四是拍卖湘省公产。张敬尧盗卖湖田，先后盗卖沅江官附垸湖田1.2万亩，获款20万元。还拍卖湖南人民公产，如省城道门口的菜场，湖南银行所有省城各处房屋，矿务局所管的宁乡田产、汶口地皮，以及所值有限的湘吉轮船、南学会书籍等。张氏还试图盗卖湖南的主要工厂第一纱厂和主要矿山水口山铅锌矿，因遭到湘省民众誓死反对，才未能得逞。张敬尧在湘统治期间，搜刮湖南民财多达2000余万元。3张敬尧的贪婪暴敛，可以说是无微不至。

3、1920－1926年省自治期间的理财

1920年以后，湖南出现湘人治湘局面，掀起湖南省自治运动，但财政问题没有根本改变。赵恒惕主湘后，首先试图重振地方金融体系，筹建新的省银行。1921年1月，湖南通商银行创办。由于湘民对湖南银行和裕湘银行的滥发纸币记忆犹新，对政府主持的纸币毫无信任，故湖南通商银行不久即倒闭，为期仅五个月。

由于发行钞票已失信于民，只能凭借滥征税捐和依靠借款度日了。姜济寰任财政厅长采取包办厘金的作法，结果横征暴敛，贪腐成风，民怨极大，而政府收入难有起色，“姜济寰创包办厘金之制，作法于贪，为阶之厉，台至包办之徒，竟为无形之团结，即当时所谓扞子团者，横征苛敛，商怨沸腾。”4当时每年收不抵支之数，常达数百万银元之多，用财政厅长的话说:“民九驱张以后，逐年支出有加，其收不抵支之数，达数百万……所列收入，由1300余万元，增到1600余万元了。”5

二、省财政收支的“混账”

没有健全的政府，不会有健全的财政。6北洋政府在袁世凯时期政局尚属稳定，在财政上力行中央集权，筹划国地财税划分，规范财政制度。后袁世凯时代，军阀割据混战，国家政治制度陷于崩溃，财政乱局随之出现。湖南财政受南北军事冲突严重影响，在财政制度建构上陷于流产，在财政收支上也是一笔“混帐”。

1、省地方财政体制的建构与流产

民初，中央政府试图在财政改革，建立规范的中央与地方财政体制。但这种财政改革，一则破坏于袁世凯的专制，二则破坏于地方军阀割据。

1913年，中央财政部颁布《国家税与地方税法草案》及《国家费用与地方费用标准》，主张中央、地方分权。但当时的中央政权，已为袁世凯所篡夺，袁世凯主张中央集权，于是将地方征收的田赋，仍划为国家税，导至地方税源枯竭。袁世凯妄图借军事势力，恢复前清旧制，于1914年编制预算时，对各省收支进行严核，即就各省预算上收支相抵盈余之数，责令解部，因此从1915年起规定有各省解款，使清末的解款制度一度复活，而国、地两税和国、地两费的划分，则无形流产。

在湖南，三次主政的谭延闿在财政改革上有一定的贡献，但效果甚微。第一次主湘的谭延闿认为:“统一政治当从军事财政始。”7对于财政，谭延闿锐意改革，承继清末的财政制度变革，改财政公所为财政司，订立收支会计科目，改用银元为货币之单位，编制预算，并将湖南官钱局改为湖南银行，仍发行银两银元铜元三种钞票，更划分国地两税，另组国税厅筹备处，专司国税收支事宜。1914年6月起，湖南将国税厅和省财政司合并，改名为湖南省财政厅，将全省所有税捐统一由省财政厅收支。1916年，谭延闿第二次督湘，任用袁家普为财政厅长，颇有意于整理赋税，开辟稽征讲习所，造就税务人才。由于北洋军阀傅良佐入湘，谭氏去职，财政革新措施皆废，一切又回到原点。

袁世凯之后的政局更趋混乱，地方军阀割据造成了财政割据。因湖南地处南北交锋要冲，政权更迭频繁。财政上收支混乱，财政收支数字残缺，为有史以来所罕见。民初以来湖南的省地方财政，多沿用清末旧制，收支既无预算，又没有会计科目，仅有的几本旧式收支流水帐簿，只不过是出纳人员的笔记而已。1913年开始订立收支会计科目，并改用银元为货币的计算单位。但是名义上虽然说要编制预算，可是实际上就连一个由各机关自由增减的畸形预算也没有。簿记、决算更是少有人谈及，造成一笔糊涂帐。省地方税不足，则截用国家税，截用不足，则任意滥征苛索，真是无所不用其极。曾任财政厅长的张开琏自己也供认:“财政紊乱，至是已臻极点”，“各地驻军可以自由提款，金库等于虚设;所有征收机关，随意征解，政府不能过问。而毫无收入行政官署如教育厅等，大多枵腹从公，每届关节，恒视财政主管官筹款之多寡，得摊派一二成以资接济。其他各民政、司法之稍有收入者，也不过聊以果腹而已。”又说“十五年，北伐军兴，军费日增至数十万”，“财政几濒破产。”8

2、省地方财政收入

财政收入按形式分类有经常性收入和非经常性收入，经常性收入主要是税收和各项收费，税收是政府财政收入的基础。北洋时期，地方军阀的理财方式形形色色，主要是非经常性收入。但军阀对于经常性收入，特别是税收也是掘罗极至。

按照1913年《国家税与地方税法草案》，田赋、关税、盐税、厘金等划为国家税，田赋税加及各项小额捐杂税划为地方税。但因中央政令难行，这种国、地分税体制无法推及全国。1916年袁世凯称帝失败，北京政权陷于分裂，各省军阀纷纷拥兵自重，瓜分财政收入，湖南地方财政也是如此。湖南的各项税收，除关税、盐税之外，则全由地方军阀分割，就是关税、盐税也是常常被截留自用，湖南省地方财政形成国地不分、自收自用的混乱局面。当时，湖南财政收入主要分为三类:一是就原有税目任意滥征、任意提高税率，加征附加或提高预征，如田赋、厘金、契税、烟酒税、牙税等;二是开征新税，如开征车捐、土硝税、纸捐、湘西饷捐等;第三种是硬性摊派，如亩捐、炭捐、肥料捐等。

由于大大小小的地方军阀独揽财政大权，公私不分，很大一部分收入已转入私囊。对于原有税目的征收，也是漫无节制，谁征谁用，毫无统计数字，危害甚大。预征田赋是北洋军阀的创造，几乎是他们辖区内的大宗收入之一。湖南预征田赋，大概从1917年以后，到1921年以后就成为财政收入的主流，1921年已预征1922年的田赋收入:“政府收入第一为田赋，田赋现已提征11年。”《中国近代农业史资料》第二辑内载:“湖南郴县在1924年预征到1930年。”9可见当时预征已成为常态。另外，硬性摊派更为狠毒，不讲任何道理，当时军阀到一处，派一处，来一次，派一次，谁来谁派，竭泽而渔，百姓深受其害。

3、省地方财政支出

民国财政，有预算之名，无预算之实。湖南省地方财政支出完全处于混乱之中，收支数据残缺，已无精确的统计。下表中1912、1913、1914、1916的数据是根据民国财政专家贾士毅的统计，1918－1926年间由于军阀割据，未能统一，未曾编列预算。既使有预算，也只能作为一个大概，作一参考，其真实性很低。以表1进行分析，财政支出部分中，占比重前三位的是内务费(行政)、财政费和军费。其他如教育、农商和交通费所占比重很少，整个财政支出比例反映了军事当头的现状，而社会事业无法发展。北洋时期的湖南财政，比晚清财政倒退了一大步。

三、湘军军费问题

1912－1927年间政治动荡，军阀混战，史家称之为“军阀政治”，军队为害之烈成为国家政治与社会的头号痼疾，反映在经济上，军费负担成为财政的头号问题。在湘军阀争相扩充实力，军政费用一般占财政总支出的50%以上，大部分的省财政收入消耗在军费方面。湘军军费在省财政收入中占比重甚高，还只是反映了部分情况。湘军派系林立，军队的特点是兵为将有。各派湘军的军饷来源也是多种多样，大致有如下几种方式:如果他们的主人控制省政府，则全省财力供其支配;如果他们与省府敌对，则饷源来自个人控制的地盘——州县;他们可以兼营鸦片，增加收入。最不得已，则藉打土匪的名义，打家动舍。10

根据民国时期的有关统计，隶属于省长个人控制的军队军费问题，由省财政支出，以下军费支出数据可供参考:

表2数据仅仅反映了能控制省府的湘军派系的军费情况，而且如此庞大的军费数字，又能否让士兵吃饱穿暖，维持严格纪律呢?恐怕是很难做到的。北洋时期湖南兵祸连连，反映了军队加给百姓之痛苦。军队原本是维持地方治安的力量，事实上，他们反而成为地方不安的直接因素。每有军事行动，百姓无不遭殃，军队是借机索要钱财，工商界被军人劫掠更是常事。

表1:湖南省民初预算支出部分(单位:银元)

表2:北洋时期部分年份湖南军费(单位:银元)

既使没有军事行动，地方军队便在控制的地盘内以种种名目，向百姓派捐。例如鸦片烟捐即是一例，据报导:“鸦片为湘西各县特产，上游各县种者尤多，每县烟捐收入，少则三四十万，多则百数十万不等。农人原因种烟以补亏累，年来烟税加重，多相率不种，因所得不足以偿捐税。唯防军多视烟税为财薮，烟税为搜括最好的对象，于是对于不种烟之农户，征收相等数额之税款，名曰‘懒捐’，盖寓懒于征之意。农人不种烟有懒捐，种烟有烟捐，名虽不同，其为括干农民血浆则一也。”11

四、结论

从军阀理财方式、省财政收支的“混帐”到湘军军费问题，湖南政治与财政之互动关系陷入恶性循环。民国元年以来，省府收入不足以满足日益膨胀的军政支出，历届军阀政府的滥发纸币与中饱私囊，使得湖南经济每况愈下，养兵愈多，于湘省破坏力则日增，百姓深受其害。地方没有建设，所以日益残破，愈没有复苏的希望。总之，军阀政治通过财政问题而败坏全省经济，危害全省社会，社会的变革自当从改造政治始。立足于财政问题，所谓的湘人治湘和省自治运动是没有前途的，改变军阀政治才是根本出路。

注释:

1 苏雪峰:《政局与财政的互动关系:以抗战前湖北为例》，载《财政与近代历史论文集》，台湾中央研究院近代史研究所，1999年，第112页。

2 唐乾一:《湘事记》，1914年，第12页。

3 湖南地方志编纂委员会编:《湖南通鉴》，湖南人民出版社2008年出版，第912页。

4 《湖南年鉴》1936年，第八编财政，第250页

5 欧阳志高，田均耕:《湖南财政史》，中南工业大学出版社1988年出版，第74页。

6 崔敬伯:《财政存稿选》，中国财政经济出版社1987年出版，第68页。

7 唐乾一:《湘事记》，1914年，第14页。

8 张开琏:《十年间之湖南财政概况》，载《湖南财政汇刊》第八期，民国18年10月。

9 转引自《湖南财政史》，第80页。

10 张朋园:《湖南现代化的早期进展(1860－1916)》，岳麓书社2002年出版，第228页

11 陈明远:《废除苛捐杂税问题》，载《东方杂志》31卷14期，1934年7月16日，第96570页

Abstract:The corruption of Hunan Finance was due to the warlord politics.Hunan warlord government junk successive notes，loot the public money，no achievements in the financial system，resulting in year after year the“bastard”，Hunan＇s military spending reflected the heavy fiscal burden and hardship of civil，Hunan social had no hope to develop.

Key words:Hunan;Finance;warlord politics

Hunan Political and Financial Issues in Republic of China(1912－1926)

YIN Hong－qun

F810

A

1009－5152(2010)03－0066－05

2010－06－29

湖南省教育厅优秀青年课题“晚清民国时期地方财政与湖南社会”(06B061)。

尹红群(1975－)，男，湖南师范大学副教授，博士后。