加强上海市优秀历史建筑保护修缮管理的几点思考

■ 蔡乐刚 Cai Legang 陈 洋 Chen Yang

0 前言

上海市已经公布了4批共632处优秀历史建筑，其中属市级文物保护单位的有61处(第一批)，属优秀历史建筑保护的有571处(第二、三、四批)，其中有一处包括多幢单体建筑，因此整个保护范围涉及2 138幢房屋。上海市优秀历史建筑保护管理的主要依据是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下称《保护条例》）。该条例自2003年1月1日起施行，实施至今已有7年多的历程，其间上海的历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作取得了丰厚的成绩。这与其在制度保障上所起的作用密不可分。

上海市优秀历史建筑大多建于上世纪初，目前仍发挥着巨大的作用，经历近百年的使用，部分建筑出现一定程度的损坏，优秀历史建筑修缮改造行为日益增多，而其与保护管理的冲突逐步显现，为更好地保护和利用好优秀历史建筑，在《保护条例》制度保障下，加强优秀历史建筑保护性修缮保护管理的重要性不言而喻。

1 优秀历史建筑保护修缮管理现状

目前，上海市优秀历史建筑的保护修缮管理工作分为3个阶段进行。

（1）修缮改造实施准备阶段。由业主或其授权人提出修缮或改造的申请，并报送市房管局申请修缮改造立项；市房管局根据修缮改造申请提出立项告知单，告知相关保护注意事项；业主或授权人委托有资质的房屋质量检测单位和修缮设计单位对房屋进行综合质量检测和修缮改造方案设计，待设计方案成熟后由市房管局组织专家对方案进行评审。方案评审通过并完善后报送市房管局，市房管局出具修缮改造实施批复。

（2）修缮改造实施阶段。由业主或其授权人委托具备相关修缮改造施工资质的单位按报送的修缮改造方案，对优秀历史建筑进行修缮改造施工。该过程中市区两级房管部门会不定期地对施工工地进行抽查。抽查的主要内容为是否按设计方案施工，是否存在违反保护原则的现象，同时，街道房管办按正常巡查日程对施工工地进行日常巡查。

（3）竣工验收阶段。由业主或其授权人向市房管局提出竣工验收申请，由市房管局组织专家对优秀历史建筑的修缮改造进行验收。待业主或其授权人组织相关单位对验收过程中发现的问题进行整改后，将竣工资料报送市房管局存档管理。

2 优秀历史建筑保护修缮管理问题分析

从上述管理的3个阶段可以看出，目前的修缮改造管理主要存在以下几个问题：

（1）修缮改造实施的主体为优秀历史建筑的业主或其授权人，也就是说，修缮改造的资金主要来源于业主或其授权人，优秀历史建筑主管部门无资金支持，由此带来两个问题，其一为优秀历史建筑的修缮改造较一般建筑增加了行政审批程序，前期准备时间较长且过程复杂，导致部分业主或其授权人避开管理程序擅自进行修缮改造，对优秀历史建筑的保护造成危害；其二为大量的优秀历史建筑无维修资金，长年得不到正常的维修保养，造成优秀历史建筑的损坏。目前上海市大量的优秀历史建筑如石库门建筑，建造年代久远，且基本无维修基金，长年失修，损坏严重。

（2）修缮改造管理头重脚轻，重方案轻实施。在目前的修缮改造管理中，前期的程序较为完善，对修缮改造申请、房屋质量检测、修缮改造方案均有严格的管理措施甚至是专家评审会，而施工过程中的监管缺失。由此造成对修缮改造实施前的内容审查严格，业主或其授权人可以避开保护要求严格的改造内容，待方案评审通过并拿到实施许可后即不按方案和保护原则进行施工，而是私自按自己的想法进行改造施工，从而造成对优秀历史建筑的破坏。

（3）竣工验收制度不完善。目前的行政管理上对修缮改造竣工验收尚未有明确的竣工验收制度，仅依靠个别管理者根据自身的专业知识组织对优秀历史建筑的修缮和改造工程进行竣工验收，并不是全面的竣工验收，仅针对部分工程、部分内容如历史风貌等进行验收，从而导致有失偏颇，不能做到全面兼顾。

（4）资料归档制度未建立。优秀历史建筑修缮改造是一项庞杂的工程。一个修缮改造工程项目资金动则几百万上千万，从修缮改造立项申请到最终竣工验收，过程中的文件资料如原设计图纸资料、房屋质量检测报告、房屋修缮设计方案、施工组织设计、设计变更单、修缮施工日志、竣工验收资料等对于每处优秀历史建筑来讲，都是不可或缺的，有必要对其进行存档管理，并可作为下次修缮改造的依据。然而目前，各级房屋主管部门尚未形成独立的优秀历史建筑资料管理系统，市房管局和部分区房管局有档案馆，但未针对优秀历史建筑组成独立的系统，资料的查阅和调阅更是不便，对后期的保护管理和修缮改造都未形成有力的支持。

3 优秀历史建筑保护修缮管理优化方法初探

针对目前修缮改造管理尚存的主要问题，政府管理部门有必要对其进行优化，建立更科学、更有效的修缮改造管理机制。

3.1 建立优秀历史建筑保护专项资金

《保护条例》第五条和第六条对历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护资金的设立及筹集渠道进行了规定。设立保护专项资金后，可以根据上海市优秀历史建筑的总量及每年修缮改造的比例，设定支持修缮和改造的分项资金，由此鼓励每一处优秀历史建筑的修缮和改造均通过保护管理程序进行正常的申报、实施和管理，对达到保护管理要求的修缮改造项目予以资金支持，用于更好地修缮和保护好每一处修缮和改造的优秀历史建筑。

该分项资金可以在项目准备阶段、实施阶段和竣工验收后分批拨付，某一个环节未达到保护要求，即可终止资金支持。优点是可鼓励业主或其授权人严格按保护管理程序和原则实施，并可最大程度地支持每处修缮和改造的优秀历史建筑，每笔资金支持理论上均可用于修缮改造项目中；缺点是在未竣工验收前，分期支持的每一笔资金均有可能因施工过程中某一次违反保护原则的修缮而泡汤，风险较大。

当然，也可考虑在项目实施时告知业主或其授权人，严格按保护原则实施修缮和改造并顺利通过竣工验收，可以得到政府的资金奖励。优点是资金风险小，对实施主体也能起到鼓励作用；缺点是该笔分项资金未投入该项目的修缮改造中，完全成为了鼓励实施主体按保护原则和要求进行修缮改造的激励措施。

3.2 优化修缮改造的行政审批程序

如前所述，目前优秀历史建筑修缮改造的行政审批主体为市房管局，审批主要集中在第一阶段，对第二和第三阶段没有涉及，因此，为综合全面的对每处优秀历史建筑的修缮改造进行管理，有必要对目前涉及优秀历史建筑修缮改造的行政审批程序进行优化。

根据目前既有的行政审批程序，主体依然为市房管局，但可以考虑将第一阶段行政审批简化，增加第二阶段和第三阶段的监控。具体来讲，在第一阶段，将修缮改造的立项告知程序简化，仅对修缮改造实施方案进行审批；在第二阶段，为修缮改造实施阶段，应加强对施工过程的监管，但不涉及行政审批；第三阶段为竣工验收阶段，是整个修缮改造过程的关键，应根据第一阶段的修缮改造施工方案、第二阶段修缮改造施工监督过程中发现的问题及整改情况，并结合施工单位编制的修缮改造竣工验收资料，市房管局组织专家进行竣工验收，并出具验收专家意见，在此基础上，由业主或其授权人向市房管局提交完整的竣工资料，报送市房管局行政审批窗口，并提出竣工验收申请，市房管局根据竣工验收专家意见及其整改情况，出具竣工验收批复。

笔者提出的竣工验收批复行政审批程序，是对目前审批程序的完善和补充。目前的审批程序仅对实施方案进行批复，而实施过程及实施结果不在掌控之中，仅依靠日常巡查及不定期检查对实施过程进行监督，容易导致实施过程及实施结果与当初批复的实施方案相出入，甚至违背保护原则的修缮改造出现；增加了竣工验收批复流程后，可以更好地对实施过程及实施结果进行监督，预防施工过程中不符合原设计方案和不符合保护原则的修缮改造情况出现，防止修缮改造施工造成的损坏优秀历史建筑的现象发生，从而更好地保护好、利用好优秀历史建筑。并且在增加该项行政审批程序后，有利于每一次、每一处优秀历史建筑的修缮资料档案的管理和备份，做到每一处优秀历史建筑、每一次修缮改造都有完整的档案资料，做到有据可循。

3.3 制定修缮改造技术规程

目前，上海市优秀历史建筑修缮改造依据的主要技术规程有《房屋质量检测规程》（DG/TJ08-79-2008）、《优秀历史建筑修缮技术规程》（DGJ08-108-2004）。

在对优秀历史建筑进行修缮改造前，应对其进行房屋质量综合检测，作为修缮改造设计的依据。关于优秀历史建筑的房屋质量检测，上海市尚无正式的规程或规范，仅有2006年《上海市优秀历史建筑检测与评定指南》（试行），而已有的《房屋质量检测规程》（DG/TJ08-79-2008），对上海市优秀历史建筑房屋质量综合检测的要求和措施比较概括，尚未体现出优秀历史建筑的特点，因此有必要制定上海市优秀历史建筑的综合检测规程，作为优秀历史建筑检测的依据。

目前优秀历史建筑的综合检测，主要侧重点是调查清楚房屋的建筑平立面及剖面、结构体系、构件截面尺寸、材料强度及承载力等方面，对优秀历史建筑的历史性和艺术性的调查和评价比较缺乏，尤其对优秀历史建筑的历史人文价值挖掘尚显薄弱，因此，在优秀历史建筑房屋质量综合检测规程的修订中，应增加该部分的内容，使检测报告在历史性、艺术性和科学性三方面都得到体现。

作为我国首部优秀历史建筑修缮的技术规程《优秀历史建筑修缮技术规程》（DGJ08-108-2004）自2004年3月1日实施以来，对上海市优秀历史建筑的修缮提供了重要的支持。该规程主要针对屋面、墙（柱）饰面、墙面清洗、楼地面、雕饰、细木装饰、油（涂）饰及设备等8个方面的修缮设计提出了具体的设计和施工要求，但对具体的修缮技术或施工方法尚未涉及，而作为地方规程或指南性质的修缮工艺技术规则或修缮施工工艺规程尚未编制。

当前，随着上海市对各类优秀历史建筑的修缮改造，积累了相当多的有价值的施工经验，而且随着一批批掌握传统施工工艺和修缮工艺老匠人的年岁渐高，部分优秀的施工工艺和修缮技术面临失传的危险，为解决目前优秀历史建筑修缮中面临的传统修缮工艺缺失、大量应用新材料和新技术的困境，有必要针对优秀历史建筑修缮改造的特殊性，编制适合上海市优秀历史建筑修缮改造的修缮技术和施工工艺规程，重点解决如清水砖墙、水磨石墙（地）面等传统特色工艺的材料、施工工艺及方法等问题，为更好地保护好、修缮好优秀历史建筑服务。

3.4 加强修缮改造资质管理

优秀历史建筑的修缮改造，不同于一般建筑的修缮改造，参与修缮改造设计、施工的企业，除需具备目前建设工程管理部门确定的企业资质外，尚应具备较强的历史建筑保护理论和实践经验。对于一幢优秀历史建筑的修缮改造，可能改造只是整个工程的一部分甚至极少一部分，大量的工作是对原有建筑的修缮，而要做到修缮过程中不对优秀历史建筑造成损坏，需要设计单位的深入调查和详细设计，需要施工单位在现场的细致判断和施工，中间任何一个环节稍有偏差，将导致损坏优秀历史建筑的严重后果。因此，鉴于优秀历史建筑修缮改造施工的特殊要求，对参与优秀历史建筑修缮设计施工的企业应实行准入制度，对具备优秀历史建筑修缮改造设计和施工能力的单位颁发资质，并对其进行编册管理。

符合优秀历史建筑修缮改造的设计和施工资质的单位，应具备硬件和软件的综合实力。硬件包括办公场所、施工设备等，软件主要指人员配备。对于硬件，应组织专家对申请单位的办公场所、施工设备等进行考核；对于软件，应对设计人员、施工人员实行上岗证制度，可根据职责分工设置技术负责人、项目负责人、设计员（施工员）等岗位，指定每个岗位需相应的资格要求，初始资格要求应通过考试的方式确定，后期应定期参与专业培训和考核。

对具备优秀历史建筑修缮改造资质的设计、施工的单位，还应实行年审制度，组织专家对该单位的硬件、软件及本年度的修缮改造设计、施工项目进行评审，对符合要求的单位继续保留资质，对不符合要求的单位予以取消资质。这样，通过这样的资质管理，可以达到提高优秀历史建筑修缮改造质量的同时，培养一批优秀历史建筑修缮改造设计和施工方面的专业人才，更好地传承和保护优秀历史建筑。

4 结语

上海市优秀历史建筑是上海市历史文化的见证和传承，保护好和利用好这些历史文化遗产是每一个公民应尽的义务和责任。在《保护条例》规定的原则下，加强对对优秀历史建筑进行保护性修缮改造管理，是对优秀历史建筑科学性、历史性和艺术性的延续，是对人类优秀文化遗产的继承和发扬。