关于海洋危机管理研究的几个基础性问题初探

张玉强 孙淑秋

关于海洋危机管理研究的几个基础性问题初探

张玉强 孙淑秋

在公共危机管理研究方兴未艾的理论背景下和公共危机不断向海集中的现实面前，海洋危机管理的研究日显重要和迫切。而国内外理论界对海洋的利用和开发重视有余，对海洋危机管理的研究却有所忽视或问题较多。对海洋危机管理的研究应在海洋危机的理论和规律，海洋危机管理的主体、系统、体制、机制、过程和分类，以及海洋危机管理的法律法规体系和公民参与等问题上有所侧重和分析，进而形成较为完整的海洋危机管理的理论框架和体系。

随着陆地人口、资源、环境压力的增大，海洋的战略地位在各国经济和社会发展中越来越凸显。但是，海洋生态发展以及海洋开发管理中又存在着各种矛盾和冲突，会诱发各类的海洋危机。从1912年世界级游轮“泰坦尼克号”沉入大西洋海底，到2000年俄海军“库尔斯克”号核潜艇沉没在巴伦支海；从1989年埃克森公司瓦尔迪兹油轮泄漏事故，到1999年中国渤海西部特大赤潮危机；从1900年飓风席卷美国加尔维斯顿，到2004年印度洋海啸；从1945年日本偷袭美国海外军事基地“珍珠港”，到2008年索马里海盗劫持装有33艘俄罗斯T-72坦克的乌克兰船只。海洋危机在世界范围内普遍存在，而且其一旦产生便具有严重的威胁性和破坏性。为最大限度地减少海洋危机的发生，最大程度地降低海洋危机带来的风险和损害，需要各沿海国乃至全球加强对海洋危机的管理研究，并依此构建有效避免、防范和应对海洋危机的管理体系和运行机制。

一、海洋危机与海洋危机管理的内涵

海洋危机是指由于自然因素或人类活动引起的，发生在海洋领域内并对海洋权益、海洋产业、海洋环境，以及相关人员的生命财产安全带来严重威胁的公共危机。首先，海洋危机是一种公共危机。从公共危机方面看，公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事件。公共危机按照其发生的领域不同，可以具体分为政治危机、经济危机、文化危机、生态危机等，而如果公共危机发生在海洋领域，那么这种公共危机就体现为海洋危机。从海洋危机方面看，依据《联合国海洋法公约》，一个沿海国家所管辖的内海、领海、专属经济区和大陆架是这个国家国土的重要组成部分——海洋国土，而未被划入一个国家管辖的公海和国际海底区域成为全世界所共同拥有的地区。所以，海洋危机发生于海洋领域，需要一个国家甚至整个世界来共同面对。总的来说，海洋危机是一种典型的公共危机。其次，海洋危机就产生的原因而言，主要是自然因素或人类活动引起的，因此海洋危机可以分为人为的海洋危机和非人为（自然）的海洋危机。人为的海洋危机主要指人类在涉海活动中出于主客观原因而导致的危机，如海上战争、海洋权益的争夺、海上石油的泄漏、海洋渔业资源的过度捕捞等；如果从人类的动机方面进一步进行划分，人为的海洋危机又可以分为过失的海洋危机和故意的海洋危机：前者如一些海难事件，后者如海盗劫持人质事件。非人为的海洋危机主要指由一些不可抗力的自然因素引发的海洋危机，如风暴潮、海啸、海冰等海洋自然灾害等。当然，只是简单将海洋危机用二分法分为人为和非人为的还是不够的，因为有时海洋危机中既有人为的因素，又有非人为的因素。如，在一起海难事件中，人为因素有被忽视的安全隐患，非人为因素有海上的恶劣气候，它们共同造成了这起危机事件。有些海洋危机是两大因素共同作用的结果，尤其是进入20世纪，随着人类开发海洋的升温和提速，海洋危机中人为因素的比例开始逐渐扩大。最后，海洋危机出现后会对海洋权益、海洋产业、海洋环境以及相关人员（包括海洋从业人员和海洋地区周边的居民）带来严重的威胁和影响，如果解决不好，可能会威胁到整个国家和世界的安全和稳定。如，当前海平面上升正在威胁一些岛国以及沿海城市和乡村的命运，如果这一趋势得不到有效的控制，世界地图将逐步被其涂改，最终陆地和国家将不复存在，地球也将真正成为一颗“蓝色的星球”。

有危机，就有危机的防范和应对，也就离不开危机管理。海洋危机同样也需要海洋反危机，其核心是海洋危机管理。如果借助于公共危机管理的理论，海洋危机管理可以表述为：以海洋管理机构为核心的公共管理系统通过建立危机预案和应对机制，采取一系列必要的措施，消减、防范、化解危机，恢复海洋生态和环境，保障人们正常生产和生活，维护海洋经济和社会稳定的活动。首先，海洋危机管理的主体是以海洋管理机构为核心的公共管理系统。这个公共管理系统涉及政府、社会和公民等多方主体，但其核心是政府部门的海洋管理机构。由于海洋危机管理是海洋管理的一种特殊的状态和形式，通常其主体与一般的海洋管理主体是一致的，即常态的海洋管理和非常态的海洋危机管理统一于海洋管理机构。就我国海洋管理体制来看，由于涉海部门比较多，海洋管理机构是分散的，面对特别重大的海洋危机时，一些临时建立的海洋危机协调机构或小组会暂时成为海洋危机管理的主体，但其成员大多也来自海洋管理相关部门，当危机处理完毕就归于解散，是一种非常设、临时性的海洋危机管理主体。其次，海洋危机管理是通过建立专门的危机应对机制来处理海洋危机的。由于海洋危机具有突发性、不确定性、易变性和破坏性的特点，一般的海洋管理机制是难以应对的，必须建立专门的危机应对机制，采取特殊的管理手段，才能达到海洋危机管理的目的。再次，海洋危机管理的功能是防范、化解危机。海洋危机管理的目的和作用，不仅在于应对已经发生的危机，采取化解该危机的措施，减少由于此危机而造成的损失；同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能发生的海洋危机消灭在萌芽状态。因此，海洋危机管理应是包括危机消减避免、危机前防范预警、危机中化解处理和危机后恢复社会秩序在内的全方位、全过程的管理工作。最后，海洋危机管理的目的是恢复海洋生态和环境，保障人们正常生产和生活，维护海洋经济和社会稳定的活动。对于具有全球特征的海洋危机管理，其目的则旨在维护全人类生存和发展的利益。

二、研究海洋危机管理的意义

1、海洋危机管理研究的意义，首先来源于公共危机管理研究的意义

在人类文明高度发达的今天，随着经济全球化进程的加快、人口和经济的高度聚集、科技的迅猛发展、资讯的快捷传播，世界正进入一个前所未有的危机频发时期，并且危机波及面在不断扩展，所造成的后果也日益严重。今天的中国，随着改革的深入，已经进入到全面建设小康社会的起始阶段和社会转型的关键时期，这个时期也是公共危机的多发时期。因此，如何有效地应对一系列公共危机事件，提升公共危机管理的能力和水平，是十分必要而紧迫的现实问题，也是亟须认真研究和分析的重要课题。除此，公共危机管理研究的重要性还来源于以下两个方面：一方面，公共危机管理的特殊性。公共危机管理是通过建立专门而必要的应对机制来防范和化解公共危机的，这就决定其不同于一般的公共管理。常规的公共管理机制不足以有效应对突发的、不确定的、易变的、破坏性强的公共危机，需要特殊的机制和特殊的管理手段，才能实现公共危机管理的目的，因此需要对公共危机管理做专门的研究。另一方面，我国公共危机管理机制尚不健全。我国公共危机管理机制不健全的问题在非典疫情的防治中被充分地暴露出来，关于这一问题，胡锦涛总书记已经明确指出：“我国突发事件应急机制不健全，处理和管理能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。”因此，加强公共危机管理的研究，有重大的理论和现实意义。

如果说海洋危机是公共危机的类型和表现之一，那么以海洋危机为管理内容的海洋危机管理，自然也就是公共危机管理的一种特定表现和内容。因此，加强海洋危机管理研究不仅是公共危机管理研究的重要性所要求的，同时也会丰富和发展公共危机管理理论。

2、海洋危机管理是维护海洋社会安全、促进海洋经济发展的重要保障

我国明代航海家郑和说过：“国家欲富强，不可置海洋于不顾，财富取之于海，危险也来自海上。” 孙中山在《实业计划自序》中提到海权：“操之在我则存，操之在人则亡。”新中国成立以来，尤其是改革开放后，在党中央和国务院的重视和关怀下，我国海洋经济总产值对国民经济的贡献不断加大，且已大大高于全国经济平均发展速度。我国海洋战略总目标是：2050年，海洋经济总产值达到国民生产总值的1/4以上；海洋产业将承载全国人口（就业、食品）的1/4乃至更多，海防现代化水平进一步提高；从现在起到21世纪中叶，我国海洋产业产值的年增长速度宜比我国国内生产总值的增长速度高出3～5个百分点。要达到这一战略目标，一个重要的前提和保障就是要采取多种有效措施切实加强海洋管理，在进行常态的海洋管理同时，也要关注那些非常态的海洋危机管理。海洋危机的发生不仅会延缓海洋经济开发的步伐、打乱海洋经济发展的计划，而且严重影响海洋社会的安全稳定乃至整个世界的整体利益。如，2004年12月26日发生的印度洋特大地震海啸灾害先后殃及10余个国家，死亡约30万人，造成140多亿美元的财产损失。因此，海洋危机管理是维护海洋社会安全、促进海洋经济发展的重要保障，更进一步提高了对海洋危机管理进行研究的重要意义。

3、公共危机正体现向海洋集中的趋势，加剧了海洋危机管理及其研究的紧迫性

当今世界绝大多数国家和地区都濒临海洋，从而使沿海地区人口密集、城镇集中、生产力水平较高，这符合人类文明循着“流域经济—地中海经济—大洋经济”的走向迁移的规律。有关资料显示，在距离海岸200千米以内的沿海地区大约集中了世界1/2以上人口，全世界200多个百万人口以上的大城市有3/4都集中在这个狭长地区，30多个超过400万人口的特大城市在沿海地区集中了80%。我国这一趋势更加明显，我国沿海地区仅占我国土地面积的15%，却集中了我国50%的人口、55%的工农业总产值及70%以上的大城市。随着社会经济活动的“向海集中”，灾害也随着向海迁移。如，沿海地区是我国对外开放、发展经济的重点，人口和工业在这一过程中迅速密集，城市化进程迅速加快，对资源的需求大量增加；结果过量开采地下水造成地面沉降，开发滩涂资源破坏了沿岸自然生态，工业及旅游发展带来了严重的污染，近海水域频繁的社会活动带来了近海水体污染等。人口学家预测，在2020年以前，人口趋海移动的趋势不会有太大改变，每年可能有8000万～1亿人口从中西部滞留在沿海地区。因此，在人口、经济和污染都不断向海集中的背景下，海洋危机的诱发因素也在不断积聚，海洋危机的爆发也将日益频繁，这也在一定程度上加剧了进行海洋危机研究的重要性和迫切性。

三、海洋危机管理研究的现状述评

1、国外的研究现状

20世纪90年代以来，随着经济全球化进程的进一步加快，危机的产生和出现形式日益多样化。同时，人们也逐渐意识到，很多危机都是公共领域之内的，需要公共管理部门负起责任，加强研究和管理。因此，国际学术界对公共危机管理的研究掀起了一个又一个高潮。国际公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有罗森塔尔的《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》（美）、劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》（美）、罗伯特·希斯的《危机管理》（澳）及威廉·L·沃的《应对危机四伏的生活：突发事件管理导论》（美）等。在公共危机管理研究的过程中，伴随着人口数量剧增、陆地资源锐减、环境污染严重的全球性公共危机不断发生，各国纷纷把目光投向海洋，海洋战略地位和作用愈显重要和突出，海洋权益的矛盾和争夺日趋激烈。《美国海洋政策》一书中提到：“若不明智地利用占地球表面70.8%的海洋和海床，美国的安全和繁荣将会黯然失色。”前苏联海军总司令、国防部副部长戈尔什科夫认为：“充分利用海洋资源，关系到所有国家的经济利益，这个问题是现在政治范围内最重要的国际问题和民族问题之一。当前确定世界海洋势力范围的尖锐斗争，不亚于19世纪世界瓜分大陆势力范围的斗争。”英国政府认为：“在一个商业时代，赢得海洋比赢得陆地更有利。”日本是典型的海洋国家，其陆地资源匮乏，因此日本对国民进行国情教育的主题是：“我们缺乏土地、没有资源，只有阳光、空气和海洋”；同时，日本自称自己是世界大国，其依据是日本海疆的面积是日本陆地面积的12倍，由此可见，日本人有强烈的海疆意识。

虽然当今世界对公共危机的研究成果较为丰富，同时对海洋的战略地位日趋重视，但国外学术界专门的海洋危机管理研究成果却很少。很多有关海洋危机管理的内容，如海洋灾害预警管理、海洋环境污染管理、海权维护等都散见于海洋管理类的著作中，而专门、系统地总结和介绍海洋危机管理的著作还很少。不过国外有些学者和机构已经开始了对海洋危机研究的重视。如，美国著名记者科林·伍达德撰写了《海洋的末日——全球海洋危机亲历记》一书，比较全面、系统地描述了海洋危机的情况，为我们讲述了海洋生态系统如何遭受破坏和海洋生物濒于灭绝的令人触目惊心的现实故事；美国一个国际研究小组绘制了一份最新的“人类对海洋影响的全球地图”，结果发现，在占地球表面70%的海洋中，已有41%被人类捕鱼、化学垃圾排放、污染、海运等17种活动严重破坏，侥幸未受人类活动侵害的海洋只占不到4%。上述这些仍是对海洋危机的基本描述和调查研究，而未涉及海洋危机管理的具体内容和问题的研究，更没有形成系统的海洋危机的管理理论。

2、国内的研究现状

当前我国危机管理研究在基础理论研究的同时，也越来越加强对不同区域类别的危机事件的管理研究，如“群体性突发事件研究”“高校危机管理”“公共卫生领域危机管理”“城市危机管理”等。对于海洋领域的危机研究，也有一些相应的成果，尤其是由中国海洋年鉴编纂委员会编著的历年《中国海洋年鉴》以及由国家海洋局海洋发展战略研究所课题组所做的多次《中国海洋发展报告》，都为海洋危机管理及其研究提供并积累了大量的资料和数据。但是，目前我国海洋危机管理研究还存在许多问题。首先，研究成果在数量上较少。其次，研究对象存在混乱。当前我国很多学者把海洋危机作为海上突发事件看待，所以对于海上的一些突发事件关注较多，如对近海的重大污染事件、海上的沉船事故、台海危机等都有一些研究，这些研究是进行海洋危机管理研究的重要资料和基础；但是突发性的海洋事件与海洋危机还是两个概念，对于前者来说，后者更具有宽视角、多层次和综合、长期管理的特点，因此不能用突发事件管理来代替海洋危机管理。再次，研究视域存在局限。鉴于海洋管理与海洋危机管理的一般和特殊的关系，海洋危机管理常常作为海洋管理的一部分来研究，所以在一些海洋管理的著作中多多少少都涉及了海洋危机管理的内容，如《海洋管理概论》（管华诗）、《论中国海洋管理》王曙光、《海洋行政管理》（滕祖文）、《海洋管理从理念到制度》（王琪）等，但这些著作都只是概括性地在专门章节介绍了海洋危机管理的相关内容，不够系统、全面和深入。最后，研究内容存在片面。当前的有些研究或多或少涉及海洋危机的部分内容，丰富了海洋危机管理的相关理论，如《海域安全与海洋经济研究报告》（蒋树声）、《海洋产业可持续发展研究》（丁谨凯）、《愤怒的海洋——来自海上的灾害》（汪兆椿、李茂和）、《海洋天灾——中国历史时期的海洋灾害与沿海社会经济》（于运全）、《发人深省的海洋灾害》（谢宇）、《赤潮灾害预报机理与技术》（黄韦良、丁德文）、《海洋灾害及海洋收入的经济学研究》（赵领娣、王小华）等，但这并不能替代对海洋危机管理的研究，而且上述著作大多集中在海洋灾害及其管理的研究上，同时在海洋灾害管理研究中明显体现自然科学研究成果占据主导地位的状况，存在着研究内容的片面性问题；值得一提的是人民交通出版社于2008年出版了刘明桂编著的《海上危机管理》一书和华东师范大学2008届博士生朱晓鸣的博士毕业论文《新时期中国海上危机管理研究》，都以海上危机管理为研究主题，论述了很多有关海洋危机管理的内容，但前者着重于海洋交通和事故安全角度，后者着重于海洋战争和海洋安全角度，其研究视角较为狭窄，同样存在研究成果的片面性。因此，海洋危机的日益频发和危机后果的不断放大，以及相应的理论研究的缺乏都加剧了对海洋危机管理研究的迫切性。

四、加强海洋危机管理研究的重点领域及内容

1、海洋危机基本理论及其发展规律

海洋危机管理是对海洋危机的管理，首先必须对其管理的对象有全面和深刻的了解。海洋危机在目前的理论研究中尚属于全新的领域，即便是公共危机研究也是方兴未艾，加强对海洋危机基本理论及其发展规律的研究十分必要。海洋危机基本理论的研究重点是海洋危机的概念、特征、性质和种类等问题，而海洋危机发展规律的研究重点是海洋危机的发展阶段划分以及各阶段危机的特点、相互关系、演变条件和方式等问题。

2、海洋危机管理的主体

海洋危机作为公共危机，其管理主体具有公共性和多元化特征，而有效的海洋危机管理必须依赖于一个权责明确、相互合作的多层次、立体化的危机管理主体。加强海洋危机管理的主体研究，重点就是危机管理中的政府、新闻媒体、营利和非营利组织、公民、国际组织的地位和权责，它们之间的相互合作关系、职责和分工，以及相关主体的培育和发展等。

3、海洋危机管理系统

海洋危机管理涉及多方面的因素，要实现管理的最大效能和全面整合的海洋危机管理要求从系统论的角度来构建管理系统。该部分需重点研究构建海洋危机管理系统的重要性以及系统的构成、功能和结构安排等问题，具体研究海洋危机的预警系统、决策系统、信息系统、咨询系统、执行系统和监控评估系统的相互关系和运行规律。

4、海洋危机管理的体制和机制

我国长期以来一直采用分部门、分灾种的单一灾情救援体制和危机管理模式，我国海洋管理的体制又是分散型的，涉海部门比较多，因此如何构建一个有效的海洋危机管理体制和机制是十分重要的问题。这里包括对现有海洋危机管理体制的分析、解构和重建，以及对危机管理运行中的信息传播机制、沟通机制、预警机制、反应机制等的有效性和协作性研究。

5、海洋危机管理过程

根据海洋危机的发展变化过程，海洋危机管理可以大致分为无危机状态下的管理、危机爆发前的管理、危机发生中的管理和危机结束后的管理几个阶段。每个阶段的海洋危机管理都有具体的管理内容、要求和特点，需要进行专门的研究。

6、海洋危机管理分类

根据具体海洋危机的表现和内容不同，海洋危机管理可以分为海洋灾害危机管理、海洋事故危机管理、海洋安全危机管理、海洋环境危机管理和海洋生物危机管理五大类。应该在海洋危机管理的基本和总体研究基础上，对每一类海洋危机管理的特点、规律和策略做出具体的研究。

7、海洋危机管理的法律法规体系

依法加强海洋危机管理、提高海洋危机管理的权威性和合法性，关键是要健全我国海洋危机管理的法律法规体系。研究重点是海洋危机管理基本法的制定，各法律规范之间的冲突和解决，法律法规执行的操作性以及有关海洋危机的法律法规的修改、修订、废止、解释等。

8、海洋危机管理的公民参与

海洋危机管理的效果，不仅取决于海洋危机管理部门的管理，还取决于全社会公民对海洋危机管理的参与、配合和支持。因此，如何培育和提高公民对海洋危机管理的参与意识和能力无疑成为海洋危机管理理论的研究内容之一，该部分应重点研究公民参与海洋危机管理的意义、途径、方式和教育培训等。