安徽实验:第三方政府网站绩效评估机制研究

寿志勤，陈 鑫，邹彦林，黄学华，朱 缨

(1.合肥工业大学管理学院，安徽 合肥 230009；2.安徽省经济信息中心，安徽 合肥 230001)

安徽实验:第三方政府网站绩效评估机制研究

寿志勤1，陈 鑫1，邹彦林2，黄学华2，朱 缨2

(1.合肥工业大学管理学院，安徽 合肥 230009；2.安徽省经济信息中心，安徽 合肥 230001)

在回顾安徽省政府网站绩效评估发展历史、总结归纳其近三年来开展政府网站绩效评估创新实践工作的基础上，对基于第三方评估机制的安徽省政府网站绩效评估工作体系进行了深刻的剖析和探讨，并针对该工作体系的不足，结合国内外政府绩效评估实践与理论研究，提出了从加强制度建设和完善评估反馈机制等方面进行改进的思路与建议。

政府网站；绩效评估；第三方评估机制

Abstract:Based on the historical evolvement of Anhui provincial government website performance evaluation activities,and the innovative practice experience of the last-three-year performance evaluation of Anhui government website,this paper gives a penetrating analysis of the government website performance evaluation work system which is based on the third-party assessment mechanism.To make up for the lack of the work system,the paper applies the domestic and foreign experiences,and proposes strengthening the institution construction and improving the assessment of feedback mechanisms.

Key words:government website；performance evaluation； the third-party evaluation mechanism

1 引言

随着我国电子政务建设的不断深入，政府门户网站建设、服务与管理的问题日益突出。如何采用更加科学有效的政府网站绩效评估管理方法，最终促进政府网站服务水平的提升，也是近年来学术界和各级政府一直关注和持续研究的热点。自2002年以来，对我国政府网站绩效评估实践具有积极推动意义、并较有代表性的有计世资讯公司的城市政府网站评估指标体系（2002年）、中国城市电子政务发展研究课题组（2004年）、赛迪顾问公司（2002年）、国脉互联信息顾问公司（2004年）以及中国软件评测中心（2006年）的政府网站绩效评估体系[1-4]，其中，以国家工信部(原电子信息产业部)自2002年以来委托赛迪顾问公司（现为中国软件评测中心）每年开展全国政府网站绩效评估活动的影响最大。

2006年以来，安徽省政府网建设办公室引入第三方评估机构（The Third Party Evaluation Agencies,TPEA）连续三年开展了对全省省直厅局部门、地市级政府、县（区）级政府等近180家政府网站绩效评估 （The Government Websites’Performance Evaluation，GWPE）工作，对促进全省各级政府网站绩效水平的提高起到了积极作用。

2 安徽省GWPE历史回顾与发展演变

2.1 安徽省GWPE历史回顾

安徽省政府开展全省GWPE工作的雏形是自2001年开始的全省各级政府网站评优工作。随后，2005年8月，安徽省政府颁布实施《安徽省政府网站管理办法》，首次明确每年组织优秀政府网站评选工作，其评估主办方是安徽省政府网建设办公室（评估活动组织者）和安徽省经济信息中心（政府评估主体）。其中，安徽省经济信息中心也是负责全省电子政务平台和省本级政府网站（www.ah.gov.cn）的运营实体。最初的安徽省GWPE工作模式也极其简单，主要是由评估主办方组织，以公众调查问卷、网站互评和专家评议等定性评估方式进行优秀政府网站评选，然后，召开全省政府网站工作大会进行表彰与经验交流。但随着全省各级政府网站建设与服务的快速发展，以及各级政府对年度GWPE结果的高度重视，原有的安徽省GWPE工作模式也暴露出如下弊端：

（1）评估主体单一，官方的自我评估为主，虽然这种政府的自我评估模式有着权威性、规范性强的优势，但政府“运动员”和“裁判员”的双重身份使其难免存在为维护甚至美化自身形象而粉饰评估结果的现象[5]，导致部分评估结果失真或评估指导意义不大。

（2）没有外部客观、公正的评估主体参与，评估技术和评估手段落后，难以应对全省GWPE工作的客观公正性、科学性、动态性、时效性以及可操作性的要求，影响官方GWPE工作质量以及对GWPE结果的有效运用。

（3）缺乏外部中立、有效的评估主体制约，长期以往，政府“评估权”成为一种重要的权力，容易滋生官方评估权力腐化，难以防范个别政府网站主办方为了获取网站建设“政绩”，在GWPE工作期间，拉关系，走后门，而影响官方GWPE工作的公信力以及对各级政府网站运营管理的执行力。

为此，从2006年开始，安徽省GWPE评估主办方尝试引入外部评估主体——TPEA，共同建立一个客观公正、科学合理、权威规范的GWPE工作机制，提供专业化、规范化的GWPE管理服务。

2.2 安徽省GWPE发展演变

安徽省政府引入TPEA开展全省GWPE工作的演变经历了如下基本过程：

（1）尝试实验期。2006年底，安徽省GWPE主办方首次向所属各级政府网站管理部门发文通告，将引入TPEA开展新一年度GWPE工作，具体的程序是：由安徽省GWPE主办方选择长期从事电子政务评估研究工作的、非盈利部门——高校科研所作为TPEA方，以委托代理的形式，与GWPE政府评估主体，共同开展有关GWPE工作。其中，GWPE政府评估主体的主要职责是规定年度GWPE基本策略、确立政府网站绩效指标评估体系、提供评估监管服务、召集全省政府网站工作大会，以官方名义点评优秀政府网站、发布并出版GWPE分析报告；TPEA方的主要职责是完成政府网站绩效评估数据采集、建立政府网站绩效评估模型、网站绩效评估量化分析和GWPE分析报告撰写，并列席全省政府网站工作大会。

（2）公开参与期。2008年初，在上年度TPEA方工作取得安徽省GWPE主办方充分信任的基础上，GWPE主办方继续选用该TPEA方开展本年度GWPE工作，基本程序没有发生变化。但此时TPEA方角色已从后台走向前台，由安徽省GWPE主办方正式授权TPEA方代表，在全省政府网站工作大会上做10分钟的GWPE分析报告，允许TPEA方以独家署名出版GWPE分析报告，并可以单独向各级政府网站主办方提供GWPE咨询服务。

（3）战略合作期。2009年初，在上年度TPEA方富有成效的评估咨询工作基础上，GWPE主办方认识到引入第三评估机制开展GWPE工作，对促进全省各级政府网站健康发展所产生的积极作用，进一步大胆创新实践，加强了与TPEA方的战略合作关系，放手TPEA方主导GWPE量化分析工作，并授权TPEA方代表在全省政府网站工作大会上做30-40分钟的全省GWPE分析咨询报告和优秀政府网站点评，树立了TPEA方在全省GWPE工作中的权威地位和公信力。

目前，评估主体双方在多年的探索实践中，逐渐形成了以GWPE主办方驱动GWPE工作开展、以TPEA方提供的评估服务为主线、辅以GWPE政府评估主体评估监管服务的评估协商互动运行机制，这一运行机制涉及前期评估准备（见图1）、中期评估分析与评估结果形成（见图2）、后期评估结果运用（见图3）等三个阶段。

在图1-3中，首先，GWPE主办方启动年度GWPE项目，然后，进入第三方评估服务链（即图中阴影箭头所示的各项服务内容），其中，GWPE政府评估主体与TPEA方协商互动的环节有：年度评估项目需求与实施策略讨论、评估项目实施方案、评估项目合同、网站评估指标体系、优秀政府网站遴选等，即服务链上双向实线表示的环节；而GWPE政府评估主体对TPEA方评估服务的监管环节有：网站评估指标体系建立、网站评估数据采集、网站评估量化分析、网站评估分析报告形成、GWPE分析报告发布与优秀网站典型分析等，即服务链上双向虚实线表示的环节。

3 基于第三方评估机制的安徽省GWPE基本特征分析

现阶段，我国政府网站主要电子化服务功能是政府信息公开、在线服务和公众参与，这三大网站服务功能也构成政府网站核心绩效。因此，省级政府绩效评估工作就是按照一定的程序，根据一定的评估指标体系和评估方法，对省GWPE主办方的职能监管范围内的各级政府网站电子化服务功能的运行情况和服务水平进行规范的、科学的评定和分析，发现问题，分析原因，提出整改建议和明确下一步发展方向的过程。另外，省级GWPE工作还具有层次性、周期性、持续性、战略性、社会性、参与性、服务性、稳定性和引导性等特征［6］。

如前所述，安徽省GWPE工作引入第三方评估机制后，一种新型的、互动式的GWPE管理模式产生，并正在逐渐显现出旺盛的生命力。它的基本特征是：

（1）GWPE评估主体呈二元化，改变了以往单一评估权力的格局，形成GWPE政府评估主体与外部评估主体（TPEA方）协商互动工作机制及其民主化程序。其中，GWPE政府评估主体主导GWPE管理服务工作，负责定期启动年度GWPE，提出评估工作基本要求，与TPEA方讨论商定GWPE项目实施方案（包括民主化的工作流程），签署合作协定，形成互动、有效的工作机制；而外部评估主体——TPEA方，客观、合理地满足GWPE政府评估主体提出GWPE工作要求，按照既定项目实施方案和工作流程，实事求是地主导GWPE评估分析工作，进行全省各级政府网站的GWPE分析与咨询以及GWPE报告的撰写与宣讲，随着其在GWPE工作中战略地位及评估公信力的不断提高，将逐步成为第三方评估服务链中的主角，同样，也形成对GWPE政府评估主体行为规范的监督和制衡，弥补了政府自我评估的缺陷。

（2）GWPE工作流程清晰，GWPE政府评估主体与外部评估主体职责分明，增加GWPE工作的透明度和民主化。清晰的GWPE工作流程界定了评估主体双方在各个评估工作环节中彼此的责任分工：GWPE政府评估主体主要负责前期的评估项目组织、中期的项目监管和后期的评估结果的运用（包括信息发布、业务管理指导），而TPEA方主要承担前期的评估项目方案拟订、中期的项目数据分析和后期的评估结果的咨询分析；同时，在协商互动工作机制的支持下，评估主体双方可以充分了解评估项目方案制定原则、评估项目实施过程：熟悉评估指标体系以及评估标准，保证评估主体对评估指标体系理解的同质性；对评估指标体系与方法的科学性进行必要的讲解与交流。另外，GWPE政府评估主体有监管GWPE项目实施工作的权利，负有对TPEA方评估分析工作的监督责任，特别是网站绩效数据采集过程的质量监控，而独立于政府的TPEA方评估工作过程也相对透明，这样能够使评估主体双方对评估指标、方法、过程、结果产生信任感和认同感，甚至是使命感。

（3）基于TPEA方开展GWPE分析与咨询，明显增强GWPE工作的客观公正性、真实可信性和科学有效性。作为外部评估主体，TPEA方要履行有关协定所赋予的GWPE工作责任，站在客观公正的立场上，并保持相对的独立，在确保数据采集质量的基础上，采用信度和效度较高的评估指标体系，运用定量与定性相结合的综合评估方法，科学合理、真实有效地进行GWPE分析工作。

4 基于第三方评估机制的安徽省GWPE工作体系的不足

目前，基于第三方评估机制的安徽省政府网站绩效评估管理工作体系正趋于规范化、程序化、专业化和民主化。但这一评估管理工作体系仍存在有如下不足：

（1）缺少对政府评估主体行为的规范与约束，无法保证GWPE评估活动的周期性和稳定性。主要表现在：由政府评估主体掌控的年度GWPE项目评估工作周期没有制度约束，包括前期评估项目的启动时间以及后期年度GWPE工作大会的召开日期的确定都有一定的随意性，如全省政府网站建设工作大会的会期常常受省政府主管领导出席会议日程安排的左右，有时要在年度GWPE分析工作结束后的2个多月以后才能召开，极大地影响了年度GWPE工作实施的有效性和时效性，也使得政府网站绩效评估作为一种新型的管理方法,很难融入到各级政府网站主管部门的日常管理工作当中，可能影响评估工作的整体效果。

（2）GWPE活动的特征仍以“评比式”为主，对弱势网站群体的发展支持不够。主要表现在：尽管安徽省GWPE活动始终坚持“以评促建、以评促用、以评促改、强化服务”以及“分层评估、分类指导，关注细节、深度分析”的理念,不搞各级政府网站绩效评估排名，并针对全省各级政府网站服务功能的特点，开展全省政府网站总体评估分析、各级政府网站分层评估分析、政府网站主要服务功能专项评估分析、优秀网站典型评估分析、各级政府网站建设与服务的主要问题以及发展趋势分析等工作，但整个活动的终极形式仍以优秀网站表彰与经验交流为主，忽视了GWPE活动后期对一些“弱势网站”（指由于政府电子化服务意识不强、政府网站建设投入不足所带来的网站管理水平低、网站服务功能弱的网站）群体的个性化服务，包括网站业务规划指导、网站整改方案咨询与检查。

（3）参与GWPE工作的TPEA方评估权力的合法地位不明确，影响GWPE工作有效开展。主要表现在：目前，不同评估主体之间的权利义务关系只是以合同的形式加以明确，而对合同期外的TPEA方的权利义务没有明确的规定，甚至第三方自身的资格还没有一个清晰的界定，即使是TPEA方的评估权力以及评估信息发布权得到政府评估主办方的认可，但仍可能会使得第三方评估的有效性降低。而TPEA方在参与GWPE工作的过程中,在进行个案分析时，如果TPEA方的合法地位不确立，在与政府网站管理部门之间进行沟通和开展典型调查时，有被个别政府部门拒绝的可能，其合法权益受到政府部门的损害,这也会使得第三方评估的积极性降低。另外，多年的第三方评估实践中所取得的绩效评估成果,以及好的经验和模式,可能也无法得到巩固和进一步的运用。

（4）缺少GWPE活动合理的政府财政预算制度安排，影响GWPE工作质量和推广应用成效。主要表现在：目前，安徽省GWPE活动经费主要源于GWPE政府主体的部分办公事业经费，这对于完成全省各级政府网站绩效评估这样的大型评估活动安排所需要的经费支持是远远不够的。一方面，缺少对第三方评估费用的合理支付，可能会挫伤TPEA方进行评估工作的积极性，影响GWPE分析工作质量；另一方面，无法建立对优秀政府网站鼓励和“弱势网站”群体扶持的激励机制，也会影响GWPE成果推广的实效性和影响力。

（5）GWPE活动双向绩效反馈的深度和广度不够，影响网站绩效评估服务满意度的提高。主要表现在：目前，安徽省年度GWPE活动没有给每个政府网站管理部门出具相关网站绩效评估报告，只有对优秀政府网站群体的典型分析和较为宏观的政府网站改进建议，而缺少对多数政府网站个体绩效评估结果的系统分析和各个政府网站评估绩效反馈，不利于各级政府网站管理部门发现对自己工作的不足，以改善政府网站绩效。另外，年度GWPE活动也没有开展评估服务满意度意见征询或调查，缺少各级政府网站主管部门对绩效评估成果的反馈，一方面，难以充分获得被评估者对绩效评估成果的认同和支持；另一方面，也不利于GWPE政府主体对全省政府网站绩效管理水平和自身绩效的持续改进。

5 基于第三方评估机制的安徽省GWPE工作体系的改进建议

综上分析，省级GWPE工作是一个复杂的系统工程，未来仍需要进一步的制度创新和技术创新，使GWPE活动法律化、制度化和标准化，促进基于第三方评估机制的安徽省GWPE工作体系的完善。

一方面，从政府公共管理的角度讲,政府网站既是政府提供的公共服务产品，也是政府对外提供公共服务的窗口和平台，其发展目标是创建透明型政府、打造服务型政府和营造民主型政府。可以说，政府网站绩效评估活动也属于政府公共管理活动范畴，是政府绩效活动的一项基本内容。因此，省政府有关部门有必要借鉴国内外开展政府绩效评估的实践经验与研究成果[7-8]，根据省级GWPE工作特点，应尽快出台 《安徽省政府网站绩效评估管理办法》，形成相应的法律制度，做到政府网站绩效评估与管理活动有法可依、有章可循，使评估活动组织者、评估主体和评估对象（各级政府网站主管部门）都引起高度重视，以法律或制度的权威来规范、保障和促进全省政府网站绩效评估与管理活动的有序发展。在该网站绩效评估管理办法中，要着重解决如下问题：

（1）从制度层面上，界定GWPE的活动组织者和评估主体的权力、义务和责任。通过制度，明确评估活动组织者、评估主体的权力，规范其权力行使范围和过程，特别要明确外部评估主体，特别是第三方评估主体，在GWPE活动中的合法地位以及所出具评估分析报告的合法性和权威性；同时，予以GWPE活动合理的人、财、物的制度安排，并将GWPE结果（评估活动组织者提供的年度GWPE工作总结报告和评估主体提供的年度GWPE分析报告）列入到政府信息公开目录服务体系之中，并落实为法律责任。

（2）结合GWPE活动的特点，科学规定较为具体的、有活动启动日期和评估结果发布日期的年度GWPE工作周期，要求年度GWPE活动的利益相关者（评估活动组织者、评估主体、评估对象及其参与者）应服从评估周期内的有关日程安排、工作部署和任务分工，并规范GWPE活动利益相关者的行为，保障年度GWPE活动的正常秩序，以改善年度GWPE的质量，提高年度GWPE结果的客观性、公正性、权威性和有效性。

（3）将多年来在GWPE活动中产生的比较成熟、有效、稳定、带有规律性和可操作性的评估原则、评估程序、评估内容框架和评估咨询办法等形成较为完整的制度规范，保证评估活动组织者从客观上把握GWPE活动的基本方向，保障评估主体、评估对象及其参与者的合法地位与正当权益，避免行政领导人的人为干预，特别要建立较为完善的、基于第三方评估机制的GWPE工作制度，提高GWPE活动的组织管理与服务水平，促进GWPE活动的有序和健康发展。

（4）建立奖惩分明的激励政策，明确对优秀政府网站的通报表彰及适度物质奖励的相关标准或细则，以及对那些绩效评估水平较差的政府网站进行强制整改的具体措施；同时，也要有对评估主体在评估活动过程中出现的违规行为进行约束或处罚的相关条款，以促进年度GWPE结果的实际应用和推广，保障GWPE活动持续、有效地开展下去。

另一方面，从信息论的角度来分析,政府网站绩效评估的过程,也是一个数据/信息/知识的搜集、筛选、加工、输出、反馈的过程。其中，引入第三方评估机制后，GWPE活动组织者 （包括政府评估主体）实现与社会外部环境之间互动,评估反馈成为建立GWPE活动组织者/政府评估主体—第三方评估机构—被评估者（各级政府网站主办方）之间信息循环机制的重要环节，新的安徽省GWPE工作体系需要注重如下评估反馈机制的建立：

（1）建立第三方评估机构与被评估对象的评估反馈关系，延长已有的第三方评估服务链，经GWPE活动组织者授权，允许TPEA向各个被评估对象出具标准化评估分析报告，直接与被评估对象对话，并提供咨询服务，促进评估公开化、公正化和公平化。更进一步地，被评估者也应定期开展对自己主办的政府网站的自评估，并建立与TPEA方的沟通机制，交流双方之间的价值观，减少相互间的歧义，缩短存在的差距，提高对GWPE的理解与认识，切实支持GWPE活动的开展，促进自身政府网站绩效管理水平的全面提高。

（2）开展面向社会公众（包括被评估者、第三方评估机构）的年度GWPE活动满意度调查，提高社会公众的参与度，增强社会公众的责任感和满足感，及时反馈公众对GWPE活动的意见和建议，促进政府与公众之间相互了解、信任与合作,改善政府公共关系，完善GWPE工作体系；同时，面向被评估者征询对第三方提供的评估咨询服务的意见，并及时将有关意见反馈给第三方评估机构，以改进第三方评估咨询服务质量。

［1］池忠仁，王浣尘.网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理[M].上海：上海交通大学出版社，2008.

［2］邓崧.电子政务价值评估——基于政务流程和信息整合的研究视角[M].北京：人民出版社，2008.

［3］ 杨兴凯.政府门户网站评价指标与方法研究[J].软科学，2007，21（4）：34-37.

［4］ 王立华，覃正，韩刚.电子政务绩效评估的研究综述[J].情报学报，2005，24（5）：606-615.

［5］陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究[J].生产力研究，2008，（15）：121-155.

［6］寿志勤，邹彦林等.2008年度安徽省政府网站绩效评估分析报告[R].合肥工业大学管理学院，2008.

［7］何凤秋.政府绩效评估新论[M].北京：中国社会出版社，2008.

［8］范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海：复旦大学出版社，2007.

（责任编辑 刘传忠）

Anhui’s Practice：the Analysis of the Government Website Performance Evaluation Mechanism Based on the Third Party Agencies

Shou Zhiqin1， Chen Xin1， Zou Yanlin2， Huang Xuehua2， Zhu Ying2
（1.School Of Management,Hefei University of Technology,Hefei 230009,China;2.Economic Information Center of Anhui Provence,Hefei 230001,China）

C931.2

A

2009-07-09

寿志勤（1958-），男，浙江诸暨人，合肥工业大学管理学院电子政务发展研究所所长，副研究员，硕士生导师。研究领域：电子政务、评价理论与方法、信息化规划。