全球化之产业与环境变迁下的城市区域整合

刘天宝,韩增林,张 磊

(1.北京大学城市与环境学院城市与经济地理系,北京100871; 2.辽宁师范大学城市与环境学院,辽宁大连116029)

全球化之产业与环境变迁下的城市区域整合

刘天宝1,韩增林2,张 磊2

(1.北京大学城市与环境学院城市与经济地理系,北京100871; 2.辽宁师范大学城市与环境学院,辽宁大连116029)

伴随全球化的深入,城市区域之间的分工演变成为以产业链为基础的垂直分工,发展中国家的城市区域同时处于与发达国家城市区域之间的垂直竞争和与发展中国家城市区域之间的水平竞争中,同时在环境变迁的过程中也处于不利的地位。城市间的关系以竞争为主导,但整合的意向和需求已经出现。认为改变行政力量与市场力量耦合作用的模式是整合的关键和切入点,具体策略包括:通过政府权责范围的界定和部门关系的梳理来实现行政力量作用模式的转变;通过制度建设和完善发挥市场机制在资源配置和经济整合中的作用;通过基础设施的统一规划和建设以缩短城市间的时空距离;通过构建统一的环境管理体系来维护区域的公共利益。

全球化;产业与环境变迁;城市区域;整合

20世纪90年代以来,伴随全球化进程的深入,世界范围内参与竞争的主体发生了明显的变化,以经营城市为特征的城市之间的竞争过渡到了由空间上紧密相连、竞争+合作的城市群体构成的城市区域之间的竞争。城市密集地区从传统意义的地区内“城市-区域”关系演化为“城市/区域-全球”的新的关系形式。一方面使得国家内的城市密集地区数量和作用不断提高;另一方面,这些全球城市之间的合作联盟带动整个城市/区域成为全球性核心区域[1]。我国地方政府在中央向地方的行政分权以及一系列的财税体制改革以后不仅充满了发展地方经济的强烈愿望,而且具备了相当程度的能力,由此在城市之间,尤其是条件相似的临近城市之间产生了激烈的竞争,“行政区经济”应运而生,恶性竞争、以邻为壑成为常态,而整个区域的生态环境则成了公地。这种过分追求局部利益而忽视甚至破坏整体持续发展[2]的模式在取得了一定经济效益的同时,还导致了资源低效配置、区域环境问题严重以及整体竞争力不强等一系列难以解决的问题,不但严重制约了城市自身的发展,也破坏了相关区域的发展[3]。由此,城市区域的整合、协调发展成为调整的方向和研究的焦点[4]。

城市区域整合是指城市区域内各城市之间由注重个体、竞争为主导的关系向整体调控下的合作+竞争为主导的关系的转变过程,目的是实现整个城市区域经济、社会、环境等的可持续发展和整体竞争力的提升,以及个体城市在此过程中更多的受益。城市区域整合的实质是城市关系的转变。随着城市区域的不断涌现和全球化进程的不断深入,城市区域整合研究的必要性及其价值会越来越明显。

1 研究回顾

1.1 研究内容

我国城市区域整合的研究集中在2001年以后,主要包括王士君等对长春和吉林整合的研究[3,5-6]、焦世泰对兰州—西宁整合的研究[7]、刘俊杰对粤港澳整合的研究[8]以及陈存友对长三角整合的研究[9-10]。此外,对城市区域管治也有一定的研究[11-12]。整合研究的内容主要包括以下几个方面:(1)制约因素。刘俊杰认为粤港澳整合的制约因素包括体制约束和产业结构断层及转型两个方面。前者涉及政府机构臃肿、管理不规范、宏观调控能力差以及社会公共服务职能不够等。产业结构方面的问题包括重复建设和产业结构趋同、空间结构不合理以及技术开发能力差等。焦世泰等认为兰州—西宁城市区域整合的限制因素包括行政区经济、产业同构和交通基础设施不发达等。(2)不整合的表现。王士君认为城市区域不整合的表现包括:城市经济职能趋同,分工不合理;城市群内市场屏蔽和地方保护主义的存在;区域生态环境问题严重;缺乏统一规划,城市规划自成一体;交通网络设施缺乏统筹规划;企业规模小,组织结构封闭。(3)动力机制。陈存友认为区域整合的动力包括来自外部的竞争压力和由各种发展问题导致的内部动力构成。(4)整合模式。王士君认为城市区域整合的空间模式有“成长三角”模式、“雁行”模式、“多极式”模式和“双核”模式。从发展过程的角度来看,经历从点域到廊道再到网络的从简单到复杂的过程。并且提出城市关系的演化过程,即按照“生产要素→产业结构互补→城市功能替代→一体化综合发展”,由简单到复杂、由低级到高级的次序展开。(5)整合类型。陈存友分析了城市区域整合的类型,包括领土主权变动型;国家政策推动型;行政归属调整型;重大工程启动型;城市扩展整合型。王士君认为整合的类型包括经济型、基础设施型、生态环境型和复合型。(6)整合原则。陈存友指出城市区域整合的原则包括尊重客观规律、近远期目标结合、系统原则、整合机制协同。(7)整合内容。陈存友认为整合的内容包括城镇体系、产业结构、市政和基础设施、区域经济运行环境。(8)整合措施。焦世泰认为整合的措施包括空间与产业整合;构建统一的网络化基础设施;确立整合发展的战略意识;发展城市区域的统一市场。王士君认为整合的措施包括制度创新、建立整合发展的协作机构、生产要素互补、企业集团化、统一市场体系的建立、共享性基础设施和生态环境建设。刘俊杰认为整合的措施包括建立联合组织、调整政府与市场和基础设施之间的关系、实施产业整合战略等。

1.2 特点与不足

总结已有的城市区域整合研究可以发现以下特点: (1)城市区域整合研究虽然很有价值,但数量并不多。同时,已有研究基本属于以具体城市区域为对象的实证型研究,而以一般的城市区域为对象的理论研究还很少。这说明我国的城市区域整合研究还不够深入。(2)研究过程中突出空间结构,而对整合的运行机制研究相对薄弱。如近域城市整合概念的提出,“成长三角”等模式的总结,以及兰州—西宁整合过程中的“两心、三轴”空间结构都是从空间的角度来研究和总结城市区域整合的。但同时对于整合的各种作用力及其相互关系的分析则不够深入。如作用最大的行政力和市场力,有些研究中没有涉及,有些只是进行了相对简单的分析,而对于两者之间关系的分析显得更加薄弱。(3)对于全球性产业与环境变迁的时代背景体现不够。城市区域以及区域整合首先会出现在相对发达的区域,这样的区域同时又是受全球化影响较为深入的地区,因而时代背景对城市区域的整合过程会有很大的影响。已有的研究多从城市区域的现状出发,没有对全球化这一时代背景进行专门的分析。(4)对需要整合的内容有较多的论述,而整合的对策建议可操作性不强。如研究中认为整合的内容包括基础设施、统一的市场、生态环境等方面,但对整合的切入点以及如何实现分析不够。有些措施停留在概念的阶段,缺乏体制、机制的支撑。在已有研究的基础上,本研究尝试以一般的城市区域为对象,以全球化下的产业与环境变迁为背景,借鉴管治的理念,把行政力和市场力作为城市区域整合的最基本的内生力量来探讨城市区域整合的模式,希望对城市区域整合的研究产生一定的促进作用。

2 全球化之产业与环境变迁

2.1 全球化之产业变迁及其特点

受全球性规模经济、全球性分散风险和全球性资源利用的驱动[13],产业全球化迅速发展。表现在资本控制能力和商品链不断上调到全球或超国家层次,生产能力和产业竞争力不断下调到地方区域层次[14],与此相对应的是全球二级城市体系日渐鲜明,即处于首要地位具有强大支配力的全球性核心城市和由发展中国家的都会区构成的次级全球城市体系。

随着生产分工的不断细化,以往以产业的整体转移为特点的国际分工演变为以产业链为基础的垂直分工。为实现效益最大化,包括研发、生产、服务等特定的生产阶段在最具优势的地区集聚,形成了以产业链为基础的区域分工。从全球范围内来看地域分工呈现“大区域离散小地域集聚”的特征[15]。这种垂直分工和区域分工的耦合作用决定了不同区域在分工体系中的地位和作用,其差别不仅体现在对原料、劳动力、生产配套能力的要求上,还包括最终利益的分配和对环境的影响。由于产业链中的价值分布呈现“U”型非均衡的特点,全球城市区域依靠其科技、人才等优势居于控制地位,分享了更多的利益,而处于次级地位的城市区域被动地依靠其廉价劳动力,以土地和环境为代价处于“打工者”的地位。

黄宗远认为由此导致的对产业格局的影响包括:各国产业结构由内敛型协调向外向型协调大调整;垂直竞争和平面网络型竞争同时进行[16]。在利益驱动和竞争的压力下,各地纷纷调整发展战略,努力融入全球化进程。城市区域从生产原料和金融资本的获取到生产过程和产品市场都受全球化的深刻影响。区域产业不再是为了本地而生产,产品市场也不再限于国内,外向型成为其最重要的特点。垂直竞争主要指发达国家和发展中国家之间的竞争,其实质是占据产业链高端价值地位的竞争。由于发展中国家的不利地位,竞争过程困难重重。平面网络型竞争指欠发达国家的城市区域在产业链的纵向竞争中处于不利地位的同时彼此之间的竞争,其实质是产业链中横向产业平面内的同质产品差异化竞争[16]。由于发展中国家之间生产水平比较接近,之间竞争的主要表现为产品差异化和相同市场的争夺。

2.2 全球化之环境变迁及其特点

关于经济全球化对环境的影响及其根源国内外已有较多的研究[17-23],形成的理论包括污染避难所假说、环境比较优势理论,根源包括公共物品和外部性导致的市场失灵、不平等的贸易等。概括起来,全球化对环境的影响可以分为正负两个方面。前者包括:全球化扩大了资源的配置范围,提高了资源利用效率;通过引进国外先进技术和设备,提高资源利用效率和环境治理水平;发展中国家FD I的流入促进了产业结构升级和治理污染的能力,以及外资企业相应的示范效应。全球化对环境影响的负面效应集中在发展中国家,包括:高耗能、高污染和资源密集型产品的出口加剧的资源环境压力;发展中国家废弃物资源的进口和处理所带来的环境问题;为了逃避本国环保法规和避免支出高昂的环保费用,发达国家的污染密集型企业向发展中国家转移。以中国为例,从2001—2006年净出口能源从2.1亿t标准煤增长到6.3亿t标准煤,相当于用国内的资源补贴国外的消费,且把污染留在了国内。FD I中污染密集型企业所占比重从1995年的30%上升到2005年的84%,充分展示了其损人利己的一面[18]。英国新经济基金会2007年10月发布了以中国为题的报告,用大量数据证明西方国家正在将污染转嫁到中国①参见:http://www.neweconomics.org/gen/uploads/fmq 2 gmnw 2 dn 2 qemwoor 0 m 4505102007192709.pdf.。

由于发展中国家与发达国家在发展阶段、技术水平、环保意识、对经济发展的渴求程度、管理水平等方面的较大差异,以及当前国际不公平的制度等原因,全球化所带来的对环境的积极效应在一定程度上惠及发展中国家的同时,发展中国家也承担了更多的不合理的环境负面效应。

3 全球化下城市间的关系及整合实践

城市之间的关系可以从竞争、合作及二者的相互关系3个方面来进行分析。改革开放以来地方政府获得了发展经济的激励,“经营城市”成为其指导理念,城市关系进入竞争为主导的时代,竞争内容从初期的限制资源、要素的流动到后来的市场分割等等。进入1990年代以后,由此导致的问题逐渐显露,包括区域环境的破坏、恶性竞争导致的利益损失、重复建设、区域发展不协调等等。同时,随着全球化进程的深入,产业、社会财富和资本集聚的空间尺度开始超越城市的层级,城市区域开始称为基本的竞争单元。在单个城市竞争风险增大、恶性竞争导致的利益受损和竞争力下降等构成的推力以及城市合作的潜在利益构成的拉力作用下,城市合作正在成为时代的主题。但如何实现合作还处在不断的探讨和实践中。主要的观点包括:通过统一规划的实施来实现整合和协调发展[24-25];深化改革建立利益评判与分配、补偿机制来改变主体的行为模式从而实现协调发展[26]。

我国城市区域整合的实践集中在城市化水平较高的东部沿海地区。1980年代中期,长三角尝试建立上海经济区,但没有成功;1995年广东完成《珠江三角洲经济区城市群规划》,并且获得很高的评价,规划的实施带来了许多积极的效果,但现实的发展状态与规划的初衷偏离较大[24];2002年完成的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》达到了国际水平,然而很多城市对此没有热情,效果大打折扣。类似的还有长株潭及山东半岛的规划。杨保军(2004)对协调发展不能实现的原因做了系统的分析,包括理念、利益机制、制度建设等8个方面[26]。在完善的市场经济体制建立之前,地方政府在经济发展中的巨大作用会一直存在下去,而且决策目标依然是利益最大化(包括本区域的利益、地方政府的利益等),从而利益调控体系、政府行为的规范与调整及相应考核体系的转变就构成了实现整合的关键之一。

当前,我国城市间的关系正处于由以城市为单位的恶性竞争为主导的关系走向城市之间有序竞合从而构成完整城市区域的过渡时期,目标是实现城市间有序竞争+密切协作,以城市区域为单位参与国际竞争。用新理性主义的观点来分析,当前的城市区域正处于临界状态,应该用非线性的思维来考虑如何实现城市关系发展的突变,完成非连续性的跨越。

4 城市区域整合策略

行政力量与市场力量的耦合作用决定了区域发展的模式和特点,而当前这种耦合作用的不规范和不协调导致了城市区域整合的困难。在我国的区域发展过程中,政府管理过程中有许多越位和缺位现象。这种现象的出现不是城市政府的非理性造成的,恰恰是出于以实现地方利益为目的的“理性”行为。城市区域整合必须承认城市政府的理性,整合不是要改变其理性的本质,而是实现其理性行为模式的转变。另一方面,由于政府的不适当干预以及监管不到位等原因,还存在许多市场机制发挥不充分、市场运行不规范的地方。本文认为通过制度的建设和完善实现政府职能的调整和市场机制的充分利用及其规范运行是实现城市区域整合的关键和切入点,主要包括通过城市政府权责的重新界定,变无序、恶性竞争为有序、有限竞争;通过市场机制实现资源的优化配置,促进城市区域的整合;通过区域层次的调控,实现城市区域整体竞争力的提升和城市之间关系的协调(图1)。

图1 城市区域整合模式Fig.1 The pattern of urban region integration

4.1 充分实现政府行政力量作用模式的转变

政府职能的调整和梳理包括3个方面:涉及区域整体利益的决策部门,如规划、环保等趋向独立和向上层集中;上层政府主要职能向规划实施、城市间利益调控和监督基层政府集中;基层政府由竞争型向服务型转变。通过城市政府权责的限定和部门关系的梳理,消除恶性竞争的行为空间和行政力量对市场机制的过度干预,从而使竞争向有序、有限的模式转变,同时给予市场机制最优的运行空间。如通过政府权力范围的限定,可以防止市场分割和要素流通不畅。政府职能的调整需要和政府的考评机制配套进行,从而保证其实际效果。

规划机构的特点包括区域层次的统一性、行政部门之外的独立性和灵活的开放性,保证规划的权威性、科学性和可操作性。统一进行全区域的规划编制将能有效防止“诸侯规划”的各自为政和相互之间不协调的现象,通过确保区域的完整性来实现整体效益最大化。规划机构独立于上层政府的执行机构之外可以有效防止长官意志对规划的影响,独立于基层政府之外则可以避免因为小区域利益而牺牲整体利益规划的发生。开放性是指对官员、企业、学者及民众的开放,通过获取其观点和想法,综合考虑各方利益使得规划易于接受和执行。开放性应该是问题导向的、不同的规划选择不同的参与主体,通过参与的灵活性实现科学的开放性。同时,参与必须是全程和全面的,体现在从规划的制定到实施、反馈以及调整再到规划的监督等方面,从而避免规划执行过程中的变形。

区域的整合涉及城市之间巨大的利益调整,除考虑区域的整体利益外,充分考虑各城市的利益,使其能从整合的过程中受益,能够激发各市参与整合的积极性,也是整合成功的关键之一。因此,需要建立区域层次的利益评价和分配机制,通过上层政府的协调实现各个城市从整合中受益。另外,如何避免下层政府的本位主义导致的区域整体受损也是上层政府的重要职责,失去了对下层权责的监督则会导致貌合神离。

如果说上层政府兼具服务和经济调控两大职能的话,基层政府的主导功能就是服务。规划、基础设施建设从政府剥离出来,资源、要素的流动和配置交给市场以后,政府就可以集中精力做好原来缺位的工作,主要包括教育、医疗、社保、住房和卫生等,充分体现为生产和生活服务的特点。政府职能的改变还能将地方之间依靠牺牲资源和环境的恶性竞争改变为依靠提升生产和生活环境来竞争。

4.2 充分发挥市场在资源配置和经济整合中的作用

市场在引导资源配置、促进区域之间经济交流具有天然的优势。在市场机制充分发育和规范运行的条件下,市场主体(企业)会自动地选择条件优越的地方进行生产,选择互补性强的对象进行合作,从而形成以不同产业和不同生产阶段为基础的地域分工,区域联系和整合自然就会形成。区域的金融、研发、生产等将在不同的城市间优化布局,这势必提升区域垂直和水平两方面的整体竞争力,而个体城市会因为比较优势的发挥更多受益。市场机制是城市区域整合过程中重要的推动力,需要做的是规范其运行,防止市场失灵的发生。

在我国行政力量和市场力量耦合作用的过程中,前者过于强势,限制了市场机制作用的发挥,市场的完整性没有表现出来,具有以行政区为单位的马赛克特点。同时,对市场的规范不够,主要体现在环境牺牲和资源价值体现不充分等方面。需要建立和完善一系列制度,为市场机制的发挥创造平台,当前最突出的是产权制度和社保制度。制度建设的过程中要在区域之间推行统一的标准,做到协调统一,相互配合。

市场制度和产权制度相互配合、协调推进是经济增长得以实现的关键[27]。通过产权的明确界定可以增加交易的可靠性和降低交易成本。杨小凯认为“当交易效率足够低时,自给自足是全部均衡;当交易效率足够高时,分工是全部均衡”[28]。社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配,对暂时或永久失去劳动能力,及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障,以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称[29]。完善的社保制度不仅是经济运行的安全网,还能通过对劳动力流动、企业进入和退出的促进作用提高经济效率。此外,国有企业在我国具有特殊的地位,同时和政府的关系密切,不利于市场机制的发挥,也是改革的重点。

4.3 建设统一的基础设施，缩短区域的时空距离

这里的基础设施主要指交通和通讯。如果说政府职能转换和市场机制的发挥是城市区域整合的软件,区域统一的基础设施则是整合的硬件。从本质上来说,统一规划区域的基础设施解决的是城市之间可达性的问题。通畅的交通能降低资源要素流动的阻力,使得大范围的资源优化配置成为可能,在形成差异化地域分工的同时避免了恶性竞争。要素流动性的增强还能诱发新的互动,促进整个区域的整合。

当前,我国城市区域基础设施的问题主要表现为重复建设及其导致的资源闲置和浪费、区域之间缺乏协调及其导致的运行不畅。根源在于由权利分散所导致的基础设施的规划和建设是以城市为单位展开的,实施的过程中只考虑自己的利益和需求,不顾及周围环境的影响和相互协调。珠海机场就是一个典型的例子,某些城市之间的断头路、标准不一同样是这种问题的反映。需要强调的是基础设施的统一应该是硬件建设和软件管理的双重统一。为此,具有区域意义的基础设施,包括港口、机场、高速公路等,必须进行统一的规划和实施,由独立于行政部门之外的规划机构从整个区域的高度操作。仅具有城市意义的基础设施则由该市独立于行政之外区域规划机构的下属规划机构进行,同时区域层次的规划部门应该保留审批权。

4.4 构建环境管理监督体系，维护区域的公共利益

环境是一种典型的公共物品,同时又是一种不可分拨(inappropriable)的资源[30]。公共物品属性决定了环境产品的提供只能靠政府而不是市场,虽然市场机制可以得到很好的利用。外部成本内部化以及污染许可证交易制度是较成熟的做法,应该充分利用。环境的不可分拨性则要求环境必须从区域或者更高的层面统一管理,制定相同的标准,通过城市之间的利益分配、补偿机制协调彼此之间的关系。人为的分割只会导致“搭便车”现象和对公共利益的攫取。

当前,我国环境管理中的主要问题是城市之间相互影响、推卸责任、环境管理让位于经济发展等,根源在于区域环境管理分割、由管理部门不独立导致监管弱势以及运行过程中的权责和利益划分不清等。淮河治污效果的不理想虽然有发展观念的问题,但深层次的原因还在于管理体制,而珠海市虽然获得了人居环境奖却产生了降低环保标准的想法,则反映了管理过程中利益补偿机制的不足。

在城市区域整合的过程中,通过将环保部门独立出来,可以避免环保在经济增长面前的弱势问题。建立区域层面统一的环保部门,负责全区域的环保工作,这样可以实现政策统一、标准一致,而且便于城市之间的协调和利益分配。如制定区域统一的项目准入和污染排放标准,可以防止为追求GDP而追逐污染项目的行为。而权责的明确和补偿机制的建立则能够激发环保的积极性。环保部门在整合中要发挥更大的作用,因此必须获得相应的权利,应该是政策制定、监督管理、违法惩罚等的统一体。

5 结语

城市区域已经成为国际竞争的主角,全球化的深入发展则引起了发展背景的巨大变迁,尤其是产业和环境受其影响巨大。我国的城市区域集中在城市化水平较高的东部地区,同时该区域也是对外开放的前沿,深受国际化影响。然而,由于种种原因,我国的城市区域并未形成一个整体,严重制约了进一步的发展,而整合是唯一的出路。

城市区域整合的关键是承认政府理性行为的前提下改变行政力量和市场力量耦合作用的模式。具体策略包括:(1)重新界定政府部门的权责范围,梳理部门之间的关系,从而实现行政力量的规范和有效发挥。(2)建设和完善产权、社保等制度,为市场机制作用的充分发挥创造条件。(3)从区域层面统一规划、建设具有区域意义的基础设施,实现城市之间便捷、通畅的联系。(4)构建区域一体和独立的环保部门,维护区域的公共利益,为生产和生活创造优越的环境。

城市区域的整合应该是综合全面的,本文只是对经济、管理、基础设施和环境等方面的整合进行了初步的设想,教育、文化以及城市之间的社会交流则没有涉及,对相应的利益调整和资金来源等也没有讨论。此外,固定机构之外灵活多样的交流和协商机制也有突出的优越性,同样值得挖掘、利用。这些既是本文的不足,也是今后应该努力的方向。

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Rethinking on Urban Design Based on China’s Current Urban Plann ing System

Zhang Yanming
(School of Geography and Environm ental Science,Zhejiang No rm al University,Jinhua321004,China)

Despite China’s rapid urban development,the ideal urban space is still difficult to obtain.The crux of the matter lies in that it is difficult for urban design to play its role truly in China’s current urban planning system.After reviewing the evolution history of the concept and contentof urban design,thispapermakes the summary of the development of the theory and practice of urban design in China,with an emphasis on analysis of the status quo and problems of China’s urban design.Then it tries to clarify the relationship between urban planning and urban design,pointing out thatChina’s current urban planning system must follow the path of integration of urban design and urban planning.Finally,from the point of view of integrating urban design and urban planning,the article puts forwards China’s urban design strategies from the following aspects:theoretical understanding,laws and regulations,research priorities and ways and approaches.

urban planning system;urban design;control and guidance;design guidelines;coping strategies

book=86,ebook=74

F292

:A

:1003-2363(2010)05-0011-06

2009-11-07;

:2010-07-15

国家自然科学基金项目(41071049)

刘天宝(1977-),男,河北保定人,博士研究生,主要从事城市地理学研究,(E-mail)liutb5678@163.com。