小水电 大战略

水利部水电局局长 田中兴

水资源是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源。水能资源是水资源的重要组成部分，也是清洁可再生的能源资源。水能资源的科学、合理开发利用是我国经济社会可持续发展的重要支撑。新中国成立以后，特别是改革开放以来，我国水电建设取得了巨大成就。装机规模世界第一，建设与管理水平跻身世界先进行列。通过开发小水电，解决农村用电问题，消除贫困的做法受到了联合国和世界各国的关注。

一、小水电的发展历程

我国的水力发电是从小水电开始的。上世纪初建成的首座水电站—云南昆明石龙坝水电站，就是小水电。截至2008年底，我国已经建成了包括三峡等特大型电站在内的数万座水电站，装机容量达1.71亿千瓦，年发电量5600亿千瓦时；其中小水电装机容量5100万千瓦，年发电量1600多亿千瓦时，约占我国水电装机和发电量的30%。

我国小水电发展可以大致划分为三个阶段：

第一阶段：从新中国成立到上世纪70年代末的30年。小水电在解决广大农村无电问题上发挥了重要作用，但因资金、技术和体制等原因，小水电发展速度慢、规模小，以分散独立供电为主，总装机容量还不到700万千瓦，年均投产装机仅23万千瓦。由于国家电力紧缺，输变电设施也跟不上，仍有数亿农村人口处于无电和缺电状态。

第二阶段：从我国实行改革开放到上世纪末的20年。改革开放极大地解放了生产力，国家的工作重点转向以经济建设为中心，电力基础设施薄弱问题越来越突出。当时国家的财力还不能满足日益增长的用电需求，亟需调动各方面办电的积极性，加快电力发展和普及。在小平同志倡导下，国家通过政策支持、财政补助、技术培训等措施，鼓励地方政府和当地农民自力更生兴办小水电，开创了有中国特色的农村电气化道路。经过20年的努力，到1999年底，小水电总装机容量达到2350万千瓦，增加了1650万千瓦，年均投产装机达82万千瓦，基本解决了当地用电问题，小水电点亮了中国农村。

第三阶段：进入新世纪以来的10年。党中央、国务院高度重视小水电在农村经济社会发展中的作用，强调要大力发展小水电、建设农村电气化、实施小水电代燃料工程。随着国家经济体制改革的不断深化，社会资本大量进入小水电开发领域，促进了小水电的快速发展，小水电总装机容量达到5100万千瓦，增加了2750万千瓦，年均投产装机达306万千瓦。小水电在解决山区农村用电问题的同时，也极大地促进了农村经济社会的全面发展。

二、小水电的巨大作用

小水电没有大量水体集中和移民，规模适宜，技术成熟，投资省、工期短、见效快，可就地开发、就近供电。在促进我国中、西部地区特别是老、少、边、穷地区农村经济社会全面发展中发挥了巨大作用。

1.提高了农村电气化水平

从1983年起，国务院决定启动农村水电初级电气化县试点建设。依靠开发小水电、建设配套电网。“七五”至“九五”期间全国建成了653个农村水电初级电气化县，“十五”期间又建成了409个水电农村电气化县，“十一五”期间400个水电农村电气化县建设正在实施中。这些县80%以上位于老、少、边、穷地区。目前，全国有1540多个县（市）建有小水电站，其中近600个县以小水电供电为主，200多个县拥有完整的小水电供电网，3000多个乡村有小水电自供区。全国“十五”期间的400个水电农村电气化县人均年用电量和户均年生活用电量分别达到644千瓦时和547千瓦时，同“九五”期末相比分别提高了86%和72%。

2.带动了农村经济社会发展

水能资源是山区重要的优势资源。各地政府都把开发水能资源，建设小水电作为增加地方财政收入、带动经济社会发展的支柱产业。许多县财政收入中小水电企业纳税占了很大比重，甚至一半以上来自小水电。如湖南的汝城县、桂东县，广东的乳源县、阳山县等。通过小水电的开发建设，初步治理了数千条中小河流，形成了水库库容2581亿立方米，有效灌溉面积0.25亿公顷，提高了防洪抗旱能力。

3.改善了农民生产生活条件

小水电适宜解决分散、边远、贫困山区的用电问题。不少地方通过发展小水电改善了当地基础设施，壮大了集体经济，促进了公益事业的发展，使封闭的山村有了电、供了水、通了路、改了厨，山区农民的精神面貌发生了很大的变化。湖南桂东是国家级贫困县，通过开发小水电，实行股份制办电，农村集体经济不断发展壮大，农民人均收入显著提高。目前，全县农民人均收入超过4000多元，比1999年增长了7倍。许多办电的乡村，年满60岁的老人都能领到一份“养老补助”，办电收入还为全村教育、医疗、社会保障和其他公益事业提供了资金渠道。

4.保障了应急供电

小水电站能够“黑启动”，小水电网大多具备孤网运行能力，很多地方的小水电站都是点亮区域电网的最后一根火柴。在电力主网因灾解列、停运等情况下，小水电发挥分布式供电优势，迅速恢复供电，保障了电网安全，降低了灾害损失，有力地支援了救灾工作。据不完全统计，在2008年初我国南方发生的雨雪冰冻灾害中，有200多个县城、2000多个乡镇依靠小水电保障了供电，并为京九、鹰厦、渝怀、湘黔等铁路畅通发挥了关键作用。“5・12”汶川地震后，灾区在遭受惨重损失的同时也陷入了黑暗之中。由于崩塌山体阻断了电网输送通道，电力恢复需要时间。在这种情况下，通过修复当地的小水电及其配电网，短时间内恢复了县城和片区的供电。距汶川县城8公里的下庄水电站（装机容量1.275万千瓦），在地震中严重受损，当地政府紧急组织抢修，作为当时汶川唯一的电源点，有效保障了县城的应急供电。重灾区理县的红叶二级等水电站，紧急抢修后第一时间向县城供电。重灾区茂县在地震后不到20天，紧急抢修出12座小水电站临时为全县16个乡镇供电。

5.促进了节能减排

小水电替代化石能源，减少污染物排放效果明显。按照2008年全国6000千瓦及以上电厂供电每千瓦时标准煤耗349克计算，我国小水电一年的发电量相当于节约标准煤5600多万吨，相当于减少二氧化碳排放1.4亿吨、二氧化硫排放70多万吨。农村电气化建设中的“以电代柴”，特别是2003年以来，国家启动的小水电代燃料试点和扩大试点工程，通过开发山区丰富的水能资源，建设小水电站，为农民提供廉价的电力，从而改变山区农民依靠砍伐树木作为生活用能的传统生活方式，保护了山区植被,巩固了退耕还林，避免了水土流失，恢复了青山绿水。2003-2008年开展的小水电代燃料试点和扩大试点使80多万农民实现了小水电代燃料，保护森林面积23.3万公顷，效果显著。

6.推动了世界小水电发展

中国小水电资源和装机容量都占世界总量的一半。中国开发小水电，在消除贫困、改善民生、保护生态等方面的成效，得到了国际社会特别是发展中国家的高度评价。20多个省（区、市）开展了小水电对外合作与交流，向50多个国家的数百个项目提供了技术咨询、对外劳务和工程承包。总部设在中国杭州的国际小水电组织和亚太地区小水电培训中心，先后举办了66期技术培训班，为60多个国家培训了数千名工程技术人员。开展了小水电清洁发展机制（CDM）合作项目。组织召开了全球小水电会议、国际小水电高级进程会议和国际三方合作会议等，特别是“今日水电论坛”已成为具有一定影响力和号召力的国际性会议。由联合国工发组织和国际小水电中心共同倡导的“点亮非洲”项目，得到了联合国有关组织和非洲国家的充分肯定和热烈欢迎。

三、我国发展小水电的主要经验

我国小水电的发展道路是尊重人民首创精神，并将人民群众和地方政府的经验和做法上升为国家政策的具体实践。

1.尊重人民群众的首创精神

开发小水电解决当地用电问题，建设农村电气化是群众的首创。为鼓励群众自主办电的积极性，国家先后提出了电力建设必须坚持大、中、小并举和国家办电与地方办电相结合；小水电要坚持“自建、自管、自用”的方针，贯彻“以电养电”、“小水电要有自己的供电区”和水电“优先调度”、“全额上网、同网同价”等一系列政策。在国家政策引导和资金支持下，充分调动了地方和群众办电的积极性，小水电得到快速发展，有效解决了农村用电问题。

2.坚持为农业、农村、农民服务的宗旨

小水电发展于农村，服务于农业、农村和农民，是农村经济社会发展的重要支柱。党中央始终把农业、农村、农民问题放在各项工作的重中之重，把发展小水电作为加强农村工作，提高农业综合生产能力的重要举措。连续几年中央关于农村工作的1号文件均明确要求，加强农村水能资源规划和管理，推进水电农村电气化建设，扩大小水电代燃料工程实施范围和规模，加大对贫困地区小水电开发投入和信贷支持，继续实施农村电网改造。

3.探索出了小水电开发与生态建设有效结合的新路子

为保护山区生态环境和退耕还林成果，启动了小水电代燃料生态保护工程。通过政府扶持开发小水电，就近低价供给农民，解决农民的生活燃料，使农民不再上山砍柴，保护山区植被。小水电代燃料工程的实施，解放了农村劳动力，增加了农民收入，有效保护了生态环境。山区农民告别了祖祖辈辈上山砍柴、烟熏火燎的日子，过上了现代、文明、健康的新生活，精神面貌焕然一新。探索了一条小水电开发与生态建设有效结合的新路子。温家宝总理批示，小水电代燃料“经验宝贵”。

4.建立了完善的小水电技术服务体系

建立了小水电规划、设计、施工、安装、试验、运行、设备制造等一系列完整的技术标准体系，为小水电发展提供了完善的技术支撑与服务。目前，中国有100多家科研院所、1000多家设计和施工单位、500多家小水电设备企业为小水电的发展提供产品和服务。我国小水电产品和服务也得到了国际上的广泛认可。

四、小水电开发中存在的主要问题

我国小水电建设取得了举世瞩目的成就，但由于近半数的电站运行年代较长，加之近年来管理薄弱、规划滞后、缺少相应的法律法规，还存在着一些问题。

1.老化失修

一些建成年代较早的小水电站，受当时技术水平、经济条件的制约和多年运行、老化的影响，普遍存在机组效率差、水能利用率低、安全隐患多等问题；部分小水电配套电网因多种原因，未能纳入全国农网改造范围，故障多、网损高。

2.无序开发

小水电资源作为稀缺资源，一些开发商通过各种途径“跑马圈河”，抢占资源，违反基本建设程序，出现了一批违规水电站，安全事故时有发生，影响公共安全和社会稳定。一些小水电项目未充分考虑下游生产、生活和生态环境用水需求，过度开发利用水能资源，造成河道断流、脱水，影响河流生态环境。

3.与农民利益脱节

一些水电开发项目，忽视地方和群众利益，当地农民没有得到实惠，既不能分享经济收益，也没享受到廉价电。有些移民问题还没有得到很好地解决。

4.扶持政策不落实

小水电上网难、电价低、贷款门槛高的问题仍未从根本上得以解决，现有的6%增值税政策部分地方得不到执行，小水电企业税负重。国家对小水电的财政投入少，对小水电发展的导向作用不够。

五、发展小水电的政策建议

我国小水电资源十分丰富，技术可开发量1.28亿千瓦，主要分布在中西部地区和少数民族地区。这些地区小水电可开发量占全国总量的82%，目前开发率仅为32%。党中央、国务院对小水电工作十分重视，温家宝总理专门批示：“小水电开发应该确定正确的方针和政策，使其与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，走科学、有序、可持续发展的道路”。国务院通过的《可再生能源中长期发展规划》中明确提出，在水能资源丰富地区，结合水电农村电气化县建设和实施小水电代燃料工程需要，加快开发小水电资源，到2020年全国小水电装机容量达到7500万千瓦。

小水电是民生水利的重要内容，关系到山区群众生产生活条件改善，关系到电力系统灾害应急，关系到和谐社会建设，关系到生态建设、节能减排和新农村建设的大战略。为此，建议国家采取有效措施，促进小水电又好又快发展。

1.实施农村水电增效减排工程

通过对原有的农村水电站及农村水电配套电网进行更新改造，增加水电站发电能力，降低电网网损，实现节能减排；消除安全隐患，提高工程的可靠性和安全性；同时通过经营管理创新，发挥农村水电工程综合效益，使项目所在地农村集体经济组织和农民直接受益。

2.加强前期规划和安全监管

要按照流域综合规划的要求，统筹考虑与防洪、供水、灌溉、航运、生态环境等的关系，科学合理确定开发方式和开发程度。按照市场配置资源和公平、公正、公开的原则，通过招标、拍卖、挂牌等方式取得开发使用权。规范小水电建设项目审批、核准。加强安全监管，实行工程安全特别是防洪安全行政首长负责制，对已建成电站实行安全年检制度，保障人民生命财产安全。

3.加强开发中的生态环境保护

要强化环境保护意识，严格执行小水电建设项目环境影响评价制度和水土保持方案审批制度，做到环境保护设施、水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。已建成电站要实行有利于生态保护的工程调度方式和运行模式，对生态环境造成明显不利影响的，要实行环保改造。建立政府主导、行业自律、舆论监督、社会参与的监管体制。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，探索建立生态补偿机制和环境恢复治理责任制。

4.建立和完善有利于农民受益的发展机制

小水电开发应征求受影响地区农民的意见，严格执行国家规定的征地补偿、移民安置和扶持政策，妥善解决生产、生活用水等问题，保障农民的合法权益。鼓励农民以股份制、合作制等方式开发小水电，允许农民用所征土地补偿费用入股，努力拓宽农民受益渠道。支持边远贫困地区小水电就近直接供电，大力推进小水电代燃料和水电新农村电气化建设。

5.出台《农村水电条例》

认真贯彻《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国可再生能源法》等法律法规，落实小水电全额上网、同网同价和增值税政策，加大对贫困地区小水电的财政支持和信贷投放，抓紧出台《农村水电条例》。