谈对建设工程代建制与工程总承包模式的认识

唐红英

1 代建制模式

工程代建制的提出,是为适应我国经济体制改革的深入和建筑业专业化、高级化发展的需要。现在所推行的代建制是将项目建设与项目使用人分离,由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理,项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。在管理承包的方式下,项目的合同体系将调整为以管理承包方为中心的体系,即全部的设计与施工合同约定均将由承包项目管理目标的管理咨询单位与对方签署,以与承包的法律责任体系相一致。在这方面,突出的例子是近年来由各级政府投资主管部门主导的非经营工程建设项目的代建制。

实行代建制,通过代建合同,选择有经验的专业队伍,依靠专业人士,实行社会化管理,做到了投资、建设、管理、运营“四分开”,建立了投资责任约束机制,方便监督管理,提高项目实施情况的透明度,规范了投资建设程序;通过市场化运作,确立了投资者和建设者间的相互关系,有效地加强了政府对投资项目的管理,提高建设工程项目管理水平,降低管理成本,提高投资效益;同时可以使相关部门单位免去组织管理工程项目实施的具体事务,解决外行业主、分散管理、重复设置机构等问题,体现了专业化的现代生产发展的规律要求,有利于推进政府部门职能转变,深化政府机构改革。

目前,有关部门及部分省市已陆续制定相关办法,如财政部的(财建[2004]300号文)、北京市出台了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》、浙江省财政厅(浙财建字[2004]14号文)等,都对代建实施范围、各方职责、实施程序及监督管理、取费标准等进行了规定。虽代建制的市场化程度有待于进一步提高,代建制单位真正实现企业化还有很长的路要走,但各地正有序推进代建制实施,我国大多数地方采用的代建制模式是指针对政府投资超过一定比例的项目。由政府投资主管部门(一般为发改委)组织,采用招标和委托的方式确定代建单位。代建单位控制项目投资额度,保证项目工期及质量为建设目标,在投资人、使用单位、财政、审计、监管部门的监督下负责项目的建设实施,竣工验收后移交给使用单位。代建制的实施一般采用合同管理方式,要求代建单位在难以达成建设目标时承担相应经济责任。

2 工程总承包模式

工程总承包的提出起源于基本建设管理体制改革,1984年国务院颁发国发[1984]123号关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定中就提出建立工程总承包企业的设想;1997年,我国颁布的《建筑法》明确提倡对建筑工程进行总承包,确立了工程总承包的法律地位;2003年2月13日,建设部发出建市[2003]30号关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(以下称指导意见),明确了工程总承包的基本概念,开始在全国范围内全面推广工程总承包。工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托、按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行、竣工时实施全过程或若干阶段的承包。其中:“交钥匙”总承包即设计→采购→施工总承包,简称“EPC”,要求总承包商按照约定完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作合理交叉与紧密配合,并对质量、安全、工期、造价全面负责,承包商在试运行阶段还需要承担技术服务。工程总承包的主要意义在于通过设计与施工过程的组织集成,促进设计与施工的紧密结合,克服了由于设计施工分离导致的投资增加和工期延长等弊病;对于勘察、设计、施工企业调整经营结构,加快与国际工程承包和管理接轨,适应社会主义市场经济和加入WTO后新形势具有决定作用。业主基本不参与,总承包商即在“交钥匙”时,提供一个配套完整、可以运行的设施。该合同适用于在交钥匙的基础上进行的工厂或其他类型的开发项目的实施。

3 工程项目实施的一般程序

项目前期:项目提出→项目建议书(可研)→申报审批立项。

项目实施期:初步设计→审批→施工图设计→施工建设→试运行→竣工投用。

项目后期:后评价。

由项目实施程序可知,项目实施全过程分三个时期。在每个时期都贯穿着项目的管理,如何在后期评估达到项目提出的所列的功能、指标,项目运行管理起着非常重要的作用。项目实施效果好,也就是投资主体想要的最终结果。那么用什么样的模式实施项目的建设和管理成为不同类型项目建设成功的关键。

4 两种模式适用的项目类型

代建制适用于政府投资建设项目,一般是指公益性建设项目,主要包括:1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体相关的办公业务用房及培训教育中心等;2)科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目;3)看守所、劳教所、监狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施;4)环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等公用事业项目;5)其他公用事业项目。

工程总承包项目适用于经国家政府批准立项,企业或经营实体自身投资的项目。

一般包括:1)企业自身发展的改扩建、新建项目;2)企业新产品发展配套的设施改造项目;3)企业扩大生产规模、增设生产设施项目;4)企业实现环保改善、循环经济的项目;5)企业自建的生活、福利设施。

5 工程代建制与工程总承包之间的区别和关系

我们以上海市重大项目“大连路越江隧道工程”为例来说明工程代建制与工程总承包之间的区别和关系。该项目由上海隧道工程股份公司和上海市建设工程管理有限公司投资,委托上海市建设工程管理有限公司和上海市建通工程建设(咨询监理)有限公司为代建方组成项目管理部实施项目管理,由上海隧道工程股份公司进行设计—施工总承包(DB模式)实施完成。即一个工程由不同责任主体实施了代建管理与总承包,该工程通过代建制项目管理,把工程建设明确为管理方(代建方)与实施方(DB总承包方),二者之间的关系是严谨而精简的。由此可见,工程代建制与工程总承包之间存在以下区别:1)身份不同。代建制参照了国际上业主方项目管理的先进方式,即代建单位受业主委托承担业主方的项目管理任务,代建单位的性质属项目管理(咨询)企业的性质,是通常所称的“代甲方”。工程总承包是国际通行的建设项目承包方式,即工程总承包商从业主处承包工程的勘察、设计、施工、试运行等综合性任务,工程总承包单位性质是承包商,就是通常所称的乙方。2)工作性质不同。代建制的工作性质为工程项目管理,所提供的这类服务属于工程顾问(咨询),其管理类型属业主方的项目管理,须对承包方工作实施监督管理。工程总承包方的工作性质为工程承包,其对承包的阶段任务进行管理,管理类型属总承包方的项目管理,其工作必须服从业主方的监督管理。3)要求、风险不同。代建制对代建单位的资金要求较低,但技术和管理要求与总承包相比更偏重,建设过程的资金运用对业主全部透明。代建单位收取的只是代理费、咨询费、从节约的投资中提成,只承担相应的管理、咨询风险,不承担具体的工程风险。如经济上只承担投资控制的责任(控制投资在概算内,否则按超额的一定比例承担赔款及相应违约责任)。

工程总承包要求总承包单位资金力量雄厚,技术和协调能力强,工程建设实施对业主的透明度较小。工程总承包单位收取的是工程款,其经济上承担工程的收益和风险较大。比如因总承包单位对工程的单价进行包干,承担因材料设备涨价引起的差价风险,获得材料设备涨价的差价收益。

由以上的投资主体的不同,项目性质的不同,要求、风险不同,可以明显看出,“代建制”与“交钥匙”总承包方式是不同的,代建制是对建设管理费用的承包,代建单位具有项目建设的法人地位,拥有法人权利,包括在业主监督下对建设资金的支配权,同时承担相应的责任,包括投资保值责任等。而总承包是对工程造价的整体承包,总承包商不具备项目法人地位,从而无法行使全部权利并承担相应责任,因而,项目使用单位无法从项目中超脱出来。

综上所述,“代建制”与“交钥匙”总承包方式是不同的,不能混为一谈。代建制是对建设管理费用的承包,而总承包是对工程造价的整体承包。

两种模式适应于不同的项目类型,项目代建制在我国作为工程建设管理改革的新起点,从全国各地市政府投资项目实行代建制来看,已经经历了起步探索阶段,正在不断完善,工程总承包制已经推行采用较多,也需要不断地探索,规范各种约定,借鉴国际上的一些模式,具有总承包资质的单位应注重国际化的发展。

[1]赵福明.浅谈工程总包模式下的项目管理[J].山西建筑,2009,35(16):215-217.