中小型水利工程（工程部分）调整概算编制方法探讨

李良碧 杨树明

（中国水电顾问集团中南勘测设计研究院 重庆 400013）

刘中文

（中国水利水电第十二工程局有限公司 杭州 310004）

中小型水利工程（工程部分）调整概算编制方法探讨

李良碧 杨树明

（中国水电顾问集团中南勘测设计研究院 重庆 400013）

刘中文

（中国水利水电第十二工程局有限公司 杭州 310004）

目前国内水利工程调整概算编制绝大部分采用“合同法”，其优点不言而喻，能最大限度节约工程投资。笔者根据近期几个中小型水利工程调整概算的编制体会，对中小型水利工程（工程部分）调整概算的编制方法与同行探讨。

调整概算 编制 水利工程 探讨目前国内水利工程调整概算（也适合修正概算）的主要编制方法简述如下：结合工程招标的实际情况，根据已签订的各类合同、协议，按调整概算编制时间将整个工程划分为已完工程和未完工程两个时段分别进行编制。已完工程部分根据合同按结算工程量和合同单价计算，需调整价差的按合同约定进行计算，未完工程按施工图设计工程量和合同单价计算，同时考虑价差，未招标的按原批复概算的编制原则和方法计算，价格参考已招标的进行，超出部分按价差处理。为叙述方便，在此将其称之为“合同法”。笔者近期按“合同法”相继参与了一些中小型水利工程调整概算的编制和评估，结合国家发展和改革委员会发改投资[2009]1550号文《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（以下简称《通知》），针对中小型水利工程在调概中发现的一些问题对这类工程调整概算编制方法提出自己的一点看法与建议，与同行共同探讨。

1 超概原因分析

设计概算是国家制定和控制建设投资的依据，概算一经批准，就应严格执行，没有特殊原因一般不进行调概。根据笔者在编制和评估调整概算的体会，中小型水利工程超概的主要原因如下。

1.1 工程量增加

这里的“工程量”特指设计工程量。中小型水利工程勘测设计任务一般均由当地行业设计院承担，受勘测设计周期和投资控制影响，前期各阶段设计深度很难完全满足规程规范要求，加之受部分设计人员设计水平和素质的影响，在前期工作中漏项、少计时有发生，在施工过程中又难以坚持原则，随意修改、变更设计，增大了工程量。例如某中型水利工程导流洞进口明挖，初步设计中的土石方工程量仅100余m3，而施工图阶段根据开挖出的地质情况，考虑放坡、地质滑坡等因素，计算出的开挖量达2000多m3。

1.2 工期延长

地方中小型水利工程大坝枢纽投资一般在1亿～3亿元，其投资组成一般是国家、省（市）补助少量一部分，其他大部分投资均由项目业主即区（县）自筹，过亿元的投资要在一两年内筹集到位，对于西部绝大多数区（县）都较为困难，工程建建停停，而水利工程又不同于其他工程，错过一个枯水期就意味着失去近一年工期。例如，某中型水利工程，大坝枢纽为混凝土面板堆石坝，坝高约69m，坝体填筑方量约120万m3，正常工期从导流洞开工到竣工约3年左右，而实际工期达近7年之久，其间因投资原因3次停工，累计停工时间达4年，这期间不仅柴油价格从开工时的3460元/t上涨到完工时的7325元/t，而且仅施工单位的停工索赔就达近300万元。

1.3 项目管理因素

中小型水利工程业主一般由区（县）水利部门人员在工程开建时组建，其专业技术人才缺乏，技术水平不高，尤其投资控制人员少之又少，结算计量被施工单位“牵”着走，增大了工程投资。工程监理的单位一般为原行业行政主管部门下属单位脱离改制后成立的监理公司，其监理的工程多为行政管理范围内的中小型项目，项目点多面广，专业人员匮乏，具体到单个项目上监理人员很难配备到位，监测手段差，特别是测量、计量工程师严重缺乏，加之部分监理人员责任心不强、水平不高，也造成工程投资大幅增加。例如某中型水库工程为混凝土面板堆石坝，初设审批概算大坝基础土石方开挖总量约为25万m3，施工单位最后结算申报的相应部位土石方总量约为35万m3，两者相差近10万m3，经检查发现监理单位没有配备专业测量工程师，没有进行测量旁站，对施工单位上报的1∶200原始地形测量图未认真审核就签字认可，业主对监理单位考核不严，管理松散，是导致结算工程量大幅超设计工程量的原因之一。

1.4 政策性及自然因素

一般中小型水利工程工期较短，正常工期一般都在3年左右，这期间一般不会有变化较大的政策出台，出现较大自然事件的机遇也较小，所以政策性及自然因素对中小型水利工程造价影响不是很明显。

2 “合同法”的优点与不足之处

因“合同法”结合工程建设的实际情况，采用其进行调整概算编制，其优点不言而喻，最大限度地节约了工程建设成本，其结果更接近实际投资。随着发改投资[2009] 1550号文的发布，笔者认为“合同法”还有待修改完善，主要表现如下：

a．工程量。在施工阶段，工程量可分为设计工程量（亦称施工图工程量）、施工工程量和结算工程量（亦称计量工程量）。现行《水利工程建设项目施工监理规范》（SL288—2003）对工程计量结算的程序为：单元工程验收合格→承包人申请工程计量→监理机构进行工程计量、复核→承包人编制提交工程价款月支付申请→监理机构审核、签发→报发包人审批→发包人支付工程款。从中可以看出勘测设计单位是不参与工程结算计量和计价的，设计工程量和结算工程量之间的关系，不同的合同条款亦不相同。在中小型工程中勘测设计单位甚至不参与工程招标商务条款拟定，在调概编制时勘测设计单位又不同于审计、监察部门，很难对业主、监理单位提供结算资料的合法性、真实性进行复核。

b．单价。“合同法”采用的单价为合同单价，合同单价一般即为中标单位投标价。投标单位在投标时一般会根据自身条件、投标环境和招标文件等制定一定的投标策略，对在施工过程中可能增加工程量的项目，其单价甚至大幅超出审批概算。某些工程合同单价就已超概算，所以在调概时采用合同单价往往达不到相应的目的。

c．费用部分。在工程建设过程中难免会出现索赔、新增建设项目等，这部分费用在概算中均没有出处或者是需动用预备费，采用“合同法”编制调整概算，部分项目业主会有这样一种错觉：这部分费用调概能批多少就结算多少。造成项目业主和监理单位对控制投资积极性不高。

d．“合同法”不利于分析超概原因。“合同法”采用结算工程量和合同单价，初设概算采用设计工程量和概算定额单价，两者工程量之间的关系如前所述，概算单价为社会平均先进水平，而合同单价为企业水平并综合了各种因素，用此来对比分析，很难找出超概的真正原因，也无法考核相关单位。

e．调整概算仍属概算范畴，若采用结算单价计算工程投资已是预算，再称之为“概算”亦不准确。

3 对调整概算编制方法的建议

国家发展和改革委员会下发的《通知》第六条明确了工程参建各方由于工作失误所要承担的责任和应受到的处罚，但由于勘测设计单位不参与工程结算工作，若采用“合同法”编制的调整概算与设计概算中的相关数据对比结果来对勘测设计单位进行处罚显然不尽合理，反之施工、监理单位不参与项目前期工作，依此来对其进行处罚亦不尽合理。

大型水利工程如三峡、小浪底工程等，一般勘测设计周期较长，参与建设的各方均代表国家甚至国际水平，其勘测设计、招标投标、结算等均较规范，在工程建设期内均有审计、监察部门参与，采用“合同法”调概能最大限度地节约工程投资。对中小型水利工程，笔者认为概算的主要作用之一是控制投资，考核和评价工程建设项目成本和投资效果，调整概算仍属概算范畴，应回归到概算的本质上，并不是越接近于实际投资越佳。调整概算是对原设计概算进行调整，调整原设计概算中由于受各种因素影响造成的工程量不足，调整原概算编制时至工程建设时的价格水平差异，调整因政策变化引起的费用增加等。调整概算还是应以原概算为主，不能完全抛开已审批的概算，主要从引起超概的因素出发，对原设计概算中的工程量、价格和费用等方面来进行调整，主要如下：

a.工程量应根据施工图设计工程量和经设计认可的施工图以外的工程量来调整初步设计工程量，并分析变化原因。

b.建筑安装工程单价原则上应采用审批单价，对确因实际施工方案、施工工艺等对主要单价有较大影响时，亦重新编制单价，但其编制方法、编制依据和价格水平应和批准概算一致；对审批单价中的混凝土配合比、灌浆耗量等可采用实际施工资料进行调整。

c.由于中小型水利工程一般工期较短，对于材料价格可仅调整主要材料价格，次要材料价格可不作调整。主要材料价格可根据分批次实际采购价格按价差方式处理。对确因工期延误较长需对次要材料价格进行调整的，可按有关部门发布的价格指数进行调整。

d.设备价格已签订合同的可根据采购价格计算，未签订合同的按调概时的市场价计算。

e.对不形成实体工程量的费用部分，如索赔费用、进度奖金等应进行分类归纳整理，在纳入调整概算前建议业主提请有关部门进行审计，对于新增项目要进行设计变更且批复后才能纳入调整概算。

f．独立费用应分两部分计算：一部分为建管费，可按实际计算，但要分析主客观原因引起的费用增加；一部分为除建管费以外的其他费用，这部分费用按调概时的有效政策文件进行计算。

4 结论

调整概算是一项政策性、原则性很强的工作，国家发展和改革委员会发改投资[2009]1550号文更加明确了调概的严肃性和责任性，目前水利工程调概采用的编制方法还只是依据行业习惯进行，目前暂无正式下发文件。大型水利工程由于建设程序较为规范，采用“合同法”调概有其明显的优越性，对于以地方为主建设的中小型工程，笔者认为应在结合工程规模、工程特点和实际建设情况的基础上尽快颁布有关编制办法，使调整概算编制工作有据可循。