水库移民长期补偿风险分析

吴贵胜

(贵州省移民开发办公室 贵阳 550004)

1 长期补偿的基本含义和特点

长期补偿是一种新型的水库移民补偿安置方式,指的是由电站业主按照水库实际淹没影响的耕地数量,从征地之年起到电站运行报废结束,每年按库区县级人民政府公布的耕地年产值对移民直接实施补偿,电站存在一年,就对移民补偿一年,直到电站运行报废为止。移民从电站收益中获得长期而稳定的收入,解决了移民的生存问题。其包含的基本内容是:长期补偿的对象仅针对耕地而言,其他实物指标的补偿仍按照传统的做法实行一次性补偿;补偿的标准为县级政府公布的耕地年产值;补偿的期限为电站运行期限,电站报废补偿停止;补偿的资金来源由电站业主从电站的发电收益中列支,计入发电成本。实际上,实施长期补偿,相当于农民以 “土地租赁”的方式,将被淹没影响的耕地出租给电站业主使用,每年从电站收益中收取固定的土地租金。

与一般的安置方式相比,其不同点主要表现在四个方面:一是电站业主对征用的耕地由一次性静态补偿变为长年动态补偿;二是移民安置由政府包干为主转变为由电站业主和地方政府共同负责为主;三是移民的搬迁安置去向由政府引导为主转变为移民自主选择为主;四是移民的生产安置由农业有土安置为主转变为多种安置方式并存。

水库移民实行长期补偿,是近年来耕地资源紧缺的西南地区逐渐采用的一种安置方式,已经在广西、贵州、云南的多个水利水电工程中得到推广使用,取得了一定的效果,积累了一定的经验。从长期补偿的内容和特点来看,其优势是明显的,主要表现在:保证了移民的稳定收入,生活得到长期保障;缓解安置容量不足的压力,减轻有土安置的难度;减少电站业主前期投入,降低水电工程造价;减少随迁移民人口,降低水库补偿投资;移民可以就地后靠,解决线上剩余资源管护难题;促进产业结构调整,增加移民向二、三产业转移,多渠道增加收入等。

归结起来,长期补偿的好处主要是减少了随迁人口的数量,进而减少了相应的移民补偿投资,对电站业主而言,不仅减少了电站建设的总成本,而且大大减轻了移民补偿的一次性投入,缓解了前期融资的压力;对移民而言,可以旱涝保收;对地方政府而言,减轻了移民安置的压力,加快了移民搬迁安置的进度,减少了社会矛盾。因此,长期补偿能够得到相关各方的认可和支持。

2 风险分析

从风险的角度,从事任何事情都存在一定的风险。同样,在水库移民工作中,采取什么样的安置方式,也是存在风险的。例如,以农为主是我国农村移民普遍采用的安置方式,移民条例也专门作了规定,但当发生旱灾、水毁、虫害、农产品价格下跌等因素时,移民同样承担很大的风险。长期补偿的风险主要包括以下几个方面。

(1)在政策方面,长期补偿目前还缺乏权威的政策支撑。

从国家的法律法规上看,还没有关于长期补偿的基本概念和相关规定,只是在土地管理的有关法规体系中隐含这些方面的内容,例如,《农村土地承包法》第三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”,明确了土地承包经营权可以以出租的方式进行流转,而长期补偿也可以说是移民将耕地长期租赁给电站业主使用。又如,国土资源部 《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》(国土资发 〔2002〕225号)提出:“要推广各地做好征地工作的成功作法,采取多种途径,妥善安置被征地农民的生产和生活。要积极开展征地制度改革研究和试点工作,探讨适应社会主义市场经济体制的新型征地制度”。而长期补偿可以说是多途径安置的方式之一,是社会主义市场经济条件下新型征地制度的积极探索和试点。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)关于移民的安置方式,规定编制移民安置规划应当以资源环境承载能力为基础,遵循本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则。其中对农村移民安置进行规划,应当坚持以农业生产安置为主,农村移民安置后,应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。这实际上也就明确了移民安置的常规方式。

但当资源环境承载能力不能满足移民安置需要的情况下,采取什么样的安置方式,条例没有规定。因此,长期补偿可以说是常规安置方式之外的特殊安置形式,在资源环境承载能力不足的地区,可以减轻移民安置环境容量的压力。

2007年新颁布实施的 《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(DL/T 5064-2007)规定,移民生产安置包括农业安置、二三产业安置和其他途径安置,其中其他途径安置包括投亲靠友安置、自谋职业安置、自某职业安置及其他安置方式,没有提及到长期补偿的安置方式,至多可以列入其他安置方式之列。

各地在实施的过程中,采取的办法是省级人民政府出台相应的文件或通过批复的形式予以认可。例如,广西壮族自治区人民政府出台了 《关于加强全区新建中小型水利水电工程移民工作的通知》(桂政发 〔2004〕8号),明确 “有条件的地方,要按照多数移民群众的共同愿望,对水利水电工程建设征地和水库淹没土地实行长期补偿政策,按照‘淹多少、补多少'的原则,以土地征用和淹没前三年平均年产值为单价进行长期补偿,真正做到开发一方资源、推动一方发展、造福一方百姓,确保水库移民淹没搬迁以后不降低原有生活水平,切实维护移民群众的合法权益”。云南省政府出台了《云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》(云政办发﹝2007﹞159号),明确要建立移民长效补偿机制,多渠道多形式安置移民。

移民补偿补助安置的主要方法是:“立足长效补偿机制、实行六种安置并举、建立产业发展基金、享受统一后期扶持”。根据 “淹多少、补多少”的原则,以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均产量为基础,依据粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值,以货币形式对移民实行逐年长效补偿,并逐年递增。补偿期限与电站运行期限相同,移民死亡后,其农村家庭主要成员可以继续享受。电站运行期结束,通过土地整理恢复耕地,由地方政府分配给移民耕种。贵州省政府则采取批复的形式,对省内的双河口、三板溪、挂治、白石、石垭子、冗各、灰洞、上尖坡等大中型水电站予以采取长期补偿的形式安置移民。此外,福建省也出台了相关的规章制度,允许移民将原集体财产(如耕地,园地,林地)的一次性补偿补助费入股电站建设,在电站投产后每年都要根据电站效益采取上不封顶、下保底 (16.5%)的方式对移民进行分红;浙江省劳动和社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅、农业厅联合印发了 《关于建立被征地农民基本生活保障制度》(浙劳社农 [2003]79号),规定对水库移民实施社会保障制度,依据占地数量多少对水库失地农民逐年支付社会保障金。

(2)在补偿资金上,受制于电站的运营管理水平。

移民长期补偿的资金,来源于电站每年的发电收益。长期补偿顺利实施的前提是电站的正常运营,如电站运行管理不善或受国家电力体制以及电力市场等方面的影响,造成电站亏本运营,将会造成补偿资金的断链。今后,我国的电力体制改革方向和电力市场前景如何,都是可变因素,实施长期补偿无疑会存在一定的风险。

(3)在资金的使用上,移民补偿资金缺乏有效监控。 传统的 “以地换地”,可以保证生产安置资金用于生产安置资料的配置上,确保移民有一份基本的生产生活资料。实施长期补偿,往往采用货币补偿的形式通过存折直接发放给移民,支配权、使用权由移民自己掌握,地方政府或移民部门无法进行监控,移民补偿资金的使用效果完全依靠移民自身的素质。如果处理不好也会影响到社会的和谐和稳定。

(4)在社会管理上,面临新的课题和挑战。

客观上,实施长期补偿后,移民可以从土地中解脱出来,生活上有了基本保障可以解除后顾之忧,有更多的时间和精力去从事第二、第三产业,有更多的途径去增加收入,对移民是有利的。但前提是移民必须积极主动去实践,有改善自身条件、创造更加美好生活的愿望并付诸行动,两厢情愿才能达到预期目标。强化移民的社会管理,淡化移民身份,也是一个值得重视的问题。

(5)从耕地的恢复整理上,其可行性有待进一步论证。

一旦电站报废,移民如何安置?在实施方案中一般采取通过土地整理恢复耕地,由移民继续耕种。但是,这种措施是否可行,还没有进行过科学论证和实践证明。土地能否恢复、恢复后的耕地质量能否保证、外迁后的移民如何耕种等,都有待进一步研究和探讨。

3 对策与建议

(1)从国家层面上,制定有关的政策性文件,给长期补偿以合法的身份。

随着我国人口的不断增加,人多地少的矛盾日益突出,传统的、依靠土地的农业生产安置模式存在一定的局限性,特别是在土地环境容量有限、耕地资源紧张的地区,农业安置的难度越来越大。因此,建议国家有关部门应当组织人员对已经实施长期补偿的省区的做法、效果和经验进行分析、总结、评估,在此基础上制定有关的规章制度,进一步规范长期补偿这一新型的移民安置模式,在国家层面的政策没有出台之前,实施长期补偿的项目,应当按程序办事,事先要得到省级人民政府的审批和认可,从程序上减少政策方面带来的风险。

(2)建立移民长期补偿运行保障机制,保障各方合法权益。

第一,要建立长期补偿风险保证金制度,以保证电站在非正常运营年份时移民补偿能够顺利实施,补偿资金不出现断档。贵州的水电项目一般按照2～3年的补偿金额提取。

第二,规范长期补偿安置协议。电站业主要与负责实施移民搬迁安置的县级人民政府签订协议,各自的职责要在协议中具体明确、规范;移民也要与乡镇人民政府签订长期补偿安置协议,以明确各自的职责,保障各方权益。一旦发生纠纷,要以协议为依据,依法处理。

第三,将移民安置区纳入正常的社会管理。要针对实施长期补偿后库区出现的特殊情况,制定相应的管理措施。一是在思想文化、实用技能、法制宣传等方面加强对移民进行教育和培训,全面提高移民素质。二是积极开发库区资源,引导移民就地创业,勤劳致富。水库形成后,库区资源十分丰富,关键是地方政府要积极开发和引导,充分调动闲置劳动力创业的积极性。三是要监督和引导移民充分发挥移民补偿资金的使用效益。尽管补偿资金已经分散到各家各户,但作为政府和移民部门仍然有义务帮助移民理好财、服好务。

第四,开展水库土地恢复整理可行性研究论证工作,提出电站运行结束后移民安置落实的可行性措施,进一步完善长期补偿实施方案。