山西省城市防洪问题及对策

陆赛华

（山西省人民政府防汛抗旱指挥部办公室，山西 太原 030002）

在介绍山西省城市防洪现状的基础上，从减灾能力、工程体系、防洪规划、防洪管理等方面探讨了城市防洪存在的问题，并提出四方面对策，即科学编制城市防洪规划，完善城市洪水应急管理体系，加快实施水务一体化管理步伐，多渠道筹措资金。

城市防洪；规划；管理；山西省

1 概况

山西省地处黄土高原东侧，具有明显的半干旱、半湿润区域季风型环境特征，7—8月是洪灾发生最多的时期。山西省11个地级市和11个县级市都有防洪任务，其中太原市是全国重要的防洪城市。

按照城市主城区所处的地理位置及洪涝成因，全省有5个平原型城市：位于汾河两岸的太原市、主城区西临汾河的临汾市，主要受汾河洪水威胁；主城区位于桑干河支流御河中游西岸的大同市和位于桑干河支流七里河两岸的朔州市，主要受桑干河支流洪水威胁；位于涑水河盆地底部中段，北靠涑水河、姚暹渠从城区通过的运城市，主要受姚暹渠洪水威胁。其余17个城市属山丘型城市，其中阳泉市、长治市、晋城市、晋中市、吕梁市、古交市、汾阳市、霍州市、河津市、永济市、潞城市、介休市、高平市等13个城市主要受山洪威胁；忻州市、原平市、孝义市、侯马市等4个城市主要是内涝灾害。

2 城市防洪现状

根据山西省历年洪涝灾害发生情况及现有防洪工程的实际情况，经水利、城建部门共同研究，1998年省防汛抗旱指挥部确定，将全省22座城市中16个防洪影响较大的城市定为重点防洪城市，其中地级市9个，分别是：太原、大同、阳泉、长治、晋城、忻州、晋中、运城和吕梁；县级市7个，分别是：古交、霍州、孝义、高平、潞城、河津和汾阳。临汾、朔州、原平、永济、侯马和介休等6个城市受洪水威胁较小，没有被列为重点防洪城市，但也存在局部性洪水问题。

全省22座有防洪任务的城市中，有10座城市达到国家防洪标准，占全部防洪任务城市总数的45%；有7座城市编制了防洪规划，占总数的32%，其中4座城市的防洪规划报告已通过审批，占全部防洪任务城市总数的18%；全省还有12座城市低于国家规定的防洪标准，占总数的55%。按2000年统计，22座城市共有河道堤防615 km，其中能抵御100年一遇防洪标准的堤防143 km，占23%；能抵御50年一遇防洪标准的堤防319 km，占52%；能抵御20年以下的堤防153 km，占25%。在所有具有防洪任务的城市中，防洪标准在50～100年一遇的城市有3座，防洪标准在20～50年一遇的城市有19座。

3 城市防洪存在的主要问题

3.1 城市防洪减灾能力低

尽管近期城市建设发展很快，但城市防洪建设滞后，不少城市的防洪标准低于国家规定的防洪标准，存在严重的安全隐患。在全省22座有防洪任务的城市中，还有12座城市低于国家规定的防洪标准，占总数的55%。

3.2 现有城市防洪工程体系不完善

目前，全省大部分城市防洪工程体系还不完善，以河道堤防为主的城市，堤防标准达不到要求，近年来虽经整修治理，但仍存在标准不高、设施不完善等问题，尤其是城市边缘的山洪河道治理更达不到要求，靠近市区的部分河道进行了治理加固，而河道上游大部分河段尚未进行治理，同一河道上下游防洪标准差异很大，给城市防洪带来巨大隐患。另外，城市内的排洪和雨水抽排系统基本跟不上市区发展扩大的要求，降雨积水内涝现象十分普遍。目前，大部分中小城市防洪工程建设都没有资金渠道，要构建完善的城市防洪工程体系，任重而道远。

3.3 多数城市不重视防洪规划，城市防洪工程建设远远落后于城市发展需要

全省22座有防洪任务的城市中，有15座城市未编制防洪规划，占总数的68%，防洪规划工作进展缓慢。城市防洪工程没有像其他市政工程那样被重视，导致城市防洪工程建设滞后。现有的防洪工程大都是在城市建设初具规模、人口物产高度集中、防洪任务日益严峻的形势下才予以实施，防洪工程建设十分被动，加大了发展成本。另外，尽管城市发展空间不断扩大，但防洪设施的建设速度却远远赶不上城市发展的速度，许多新建城区得不到有效保护，成为“不设防”城区。

3.4 城市防洪管理问题多

虽然国务院已将城市防洪归口水利部，但地方上并没有完全统一，部分城市已划归水利部门，仍有部分城市属城建部门。即使划归水利部门管理的城市，相应的防洪经费却没有划拨给水利部门。由于管理体制上的原因，城市防洪工作由水利和城建两部门共管，城建部门负责市区排涝，水利部门负责防御外洪，人为地将城市防洪和排涝截然分开，不仅难以统筹防洪排涝规划和工程建设，而且防洪管理和汛期调度问题也很突出。

4 对策

4.1 科学编制城市防洪规划，使之与城市发展总体规划相协调

城市防洪规划是指导城市建设的重要依据，作为特别重要和相对独立的专项规划，在参照在编的城市总体规划并征求地方政府和城建部门意见的基础上，城市防洪规划可先行编制，并纳入未来的城市总体规划中。要求防洪工程建设能够保障城市防洪安全，城市发展能够兼顾防洪排涝的承载力，两者应统筹兼顾，协调发展。

4.2 完善城市洪水应急管理体系

城市洪水应急管理系统包括雨情、水情预报预警系统、洪水调度系统、排涝调度系统、新闻发布系统、人员迁安救护系统和抢险救灾系统等。为确保这些应急管理系统正常运行，必须建立一个高集中性、高配合度、高效率的应急系统，将现行的各种资源立即进行整合，实现各个应急系统的无缝链接，通过联动发挥最大效能。

4.3 加快实施水务一体化管理步伐

城市防洪是一项庞大的系统工程，涉及水利、城建、环保等诸多部门，由于管理体制不顺，导致部门之间互相推诿扯皮，防洪工作沟通和协调难度大。为做好城市防洪工作，可借鉴上海、深圳等地城市水务改革成功经验，建立统一协调的城市防洪管理体制，实行水务一体化管理，对城市防洪、排涝、排污、供水等涉水事务进行统一管理，处理好防洪、排涝、水资源利用和生态环境保护等关系。

4.4 多渠道筹措资金

搞好城市防洪工程建设和管理，关键在于建立健全稳定的投资渠道，因此应按照“谁受益、谁出资”的原则，多层次、多渠道开辟资金来源。政府既可采用集资办法，通过征收防洪基金、防洪工程建设维护费等途径落实资金，也可运用市场机制，出台相应的优惠政策，结合城市建设、旧房改造、商业开发等，利用土地开发集资修建防洪工程，把城市建设和防洪保安有机结合起来。