浅谈水利水电工程移民补偿的投资概算问题

江涛 漆文邦 方琳

0 引言

移民安置补偿投资作为水利水电工程项目总投资的重要组成部分,其所占的比重有逐年增加的趋势,在某些情况下甚至成为项目投资决策的决定性因素。移民安置补偿投资过大或者超出预算太多,都将影响到工程项目的顺利开工和建设。因此,尽量准确地进行移民安置补偿投资概算,以及做好移民安置补偿工作的规划设计,尽量以最小的投资达到最好的移民安置效果对于水利水电工程项目的投资决策有重要意义。

1 移民补偿投资概算的特点

1.1 补偿标准的争议性

大型水利水电工程的兴建,受淹区通常要求按较高的起点给予补偿,但制定补偿标准不仅要考虑库区的利益,还应受以下因素的影响:

1)补偿标准的制定首先应符合国家的有关政策、法规,其次为地区性的政策法规。

2)补偿标准的制定不能脱离现阶段本地区国民经济的发展水平。

1.2 补偿投资的开发性

水库移民补偿不等同于传统意义的补偿,不完全是对淹没实物指标1∶1的抵偿。在社会各界越发重视水库移民安置的今天,开发性移民方针的提出更增加了水库移民补偿的内涵。补偿的目的不是补偿实物的实际价值,而是为了恢复和安置,使移民的生活水平达到或者超过原有水平,为库区长远的经济发展和移民生活水平的提高创造条件。

1.3 补偿投资项目的多专业、多学科性

水库移民安置既涉及到自然科学的多个分支,又涉及到社会科学的人口、文化、心理、习俗、历史、社会关系等分支。如何协调各项目之间的关系,使之达到优化组合,提高补偿投资的效益,需要各方面的专业人员共同合作研究。

1.4 迁建指标的动态性

水库移民迁建实物指标数量与大坝工程量不同,后者在设计方案审定后,其工程量不随时间的变化而发生大的波动,水库淹没实物数量则随时间的推移而变化。人口有增长,房屋有增建,城镇规模有发展,土地的地类也会随时间而变化。

2 移民补偿投资概算中存在的问题

2.1 各地区法规不同,造成补偿标准不一致

在地区补偿标准符合国家政策和相关文件有关规定的条件下,由于地方法规不同,造成不同地区补偿标准存在差距,可能会导致不同地区移民之间的横向比较,实际的差距和心理的失衡将给移民安置,尤其是补偿标准相对较低的库区的移民安置工作带来了一定的影响。

2.2 补偿投资方式的局限性问题

对于水库移民征地的补偿,目前多数水库工程都采用一次性补偿的补偿方式,这种方式的理论依据和实践基点是移民安置机构认为一次性补偿方式可以减轻移民对于水库建设和搬迁安置工作的抵触程度,加速移民安置进程,并且存在“补偿工作结束、移民安置完毕”的侥幸心理。但长期的移民安置实践证明,上述认识是不符合开发性移民政策的本质要求的。

2.3 补偿投资计算方法的缺失性问题

移民迁建项目的多专业、多学科性,决定了移民补偿投资概算的复杂性和难度。移民迁建具体涉及到农村土地调整、居民点迁建、城集镇迁建、工业企业迁建、专业设施复建、环境保护等各个方面。

属于自然类的直接损失,如房屋、土地、道路、工厂等,这些项目具有直接的可度量的特点,但计算方法也有很多种,造成投资概算的差异。而一些间接损失,如因原材料产地受淹,引起的淹没线上工厂倒闭;淹没区地方政府的财政收入减少;就业机会变化引起收入变化;远迁移民适应新环境所需付出的更大努力等等,因其度量困难,尚未进行系统研究,仅少数项目给予了适当补助。属于社会类的损失,如工程建设所引起的移民精神、心理的波动,族群关系的维持,民风民俗及非物质文化遗产的传承等影响则更不便定量计算,尚没有纳入补偿范围。

2.4 补偿投资概算的时效性问题

由于水电工程的建设周期较长,迁建指标具有动态性,前期工作规划的方案到具体实施时已时隔多年,其自然资源条件、市场需求条件、人的认识等都会发生一定的变化,水库淹没实物数量和类别也会随时间的推移而变化,导致补偿投资概算偏离了实际。

2.5 移民安置税费的交叉性问题

现有税费存在一定程度上的交叉和重复性,如新菜地开发建设基金与耕地占用税存在交叉,耕地占用税与耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费设置重复,征(土)地管理费与土地权属用途变更费的关系等。

3 针对移民补偿投资概算中所存在问题的应对策略

3.1 综合考虑区域社会经济状况及区域间补偿利益的平衡

针对各地区法规不同,造成补偿标准不一致的问题,在进行移民规划设计时,应从以下两点进行系统综合考虑:一方面,补偿标准应根据区域社会经济状况而定;另一方面,也应充分考虑平衡库区区域间的移民补偿利益。具体实施时,对于社会经济、生活条件等相差不大的区域,地方政府应尽量统一相关政策法规,进而统一补偿标准;对于差异较大的区域,要充分听取移民的意见和建议,合理采纳,使移民更多更方便地了解移民安置规划的政策和方案,关心广大移民的生产、生活、安全问题,适当增加其他补偿方式,让大部分移民能逐渐接受补偿标准的区域性差异,有条件的区域还可以在补偿标准之外以财政补贴等方式提高对库区移民补偿的力度。

3.2 采用长效补偿机制

针对补偿投资方式的局限性问题,近年来一些水电站建设移民补偿工作实践和理论的探索证明,长效补偿机制是一种符合科学发展观和和谐社会建设要求、符合开发性移民政策和后期扶持政策精神的补偿方式。长效补偿安置模式实质是基于“土地入股”的工作思路建立的一种“政府、业主、移民及地方利益共享”的补偿运行机制。

通过长效补偿机制的运行,水库移民和工程成为了利益共同体,最终达到的结果是政府满意、业主满意、移民群众满意,实现了资源开发利用、库区建设与发展、移民安居乐业和社会稳定良性循环的局面。

3.3 完善相关法规,深入社会调查,统一计算方法

针对补偿投资计算方法的缺失性问题,对于可度量的直接损失,建议出台相关法规,统一计算方法。如交通、输变电、供排水等基础设施,按恢复功能并有所改善进行规划和计算投资;房屋按不同结构、用途等确定重置价格进行补偿;耕地按照产量产值及人均耕地占有量计算生产安置费和安置补助费等。对于度量困难的间接损失和社会类损失,则需要进行深入全面的社会调查,了解移民的实际困难,同时需要心理学、社会学、经济学、历史学等学科的专家共同合作,对水库工程建设对于移民造成的间接影响进行进一步研究,完善其价值估算方法。

3.4 重视规划时效性,研究经济发展规律

针对补偿投资概算的时效性问题,相关部门在规划设计管理工作中必须重视规划设计的时效性,建议对淹没区的社会经济状况进行深入全面的调查,并根据其发展规律做出科学的预测,再根据预测结果进行价值评估。同时积极进行相关课题的进一步研究,完善相关理论和估算方法,争取避免和解决移民安置规划设计的滞后问题。

3.5 研究相关法律法规,统一补偿安置税费目录

针对移民安置税费的交叉性问题,建议研究现有各法律、法规规定的各种税费,摸清征地移民涉及的各类税费构成、法律依据、用途和目的等,并对各税费的合理性、适用性及相互间的独立性和重复性进行分析,统一规定水利水电工程征地补偿和移民安置税费目录。

4 结语

随着开发性移民方针的提出,传统移民补偿投资概算逐渐暴露出了补偿标准的差异性、补偿方式的局限性、估算方法的缺失性、概算工作的滞后性、移民税费的交叉性等问题。针对这些问题相关部门应积极采取应对策略,综合考虑区域社会经济状况及区域间补偿利益的平衡,采用长效补偿机制,完善相关法规、深入社会调查、统一计算方法等,并深入进行相关调查和研究工作,使移民补偿投资概算逐渐系统化、规范化、科学化,从而做好移民补偿投资概算工作,保证水利水电工程项目的顺利开工和建设。

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