大学城建设用地失控的原因分析

王洪翔 王天波

在高校扩招、多元化办学和坚持新型工业化道路的大背景下,大学城(university town)作为高校拓展空间的主要途径,社会力量筑巢引凤的理想平台和城市构筑智力高地的有效措施而蓬勃发展起来,并取得了有目共睹的成绩。大学城成为继开发区之后我国城市建设中的热点,有合理的现实需求,不必因建设过程中出现的问题而怀疑它存在的必要性。但是,大学城日益突显出来的建设用地失控也绝不容忽视。

1 大学城建设总量失控的原因

1.1 审批制度的缺失

多头审批和立项条件不明确是致使大学城建设总量失控的首要原因。国土资源部的调研表明,除教育部直属高校建设大学城由教育部审批和个别大学城是经科技部批准外,其余多数大学城是由地方有关部门审批,如省、市、县政府及省计委、省教委等[2]。带有明显地方政府导向的多头审批,导致各部门之间缺乏协调机制和宏观统筹,使得国家对大学城的监管形同虚设。在审批过程中,对大学城项目的立项条件和程序没有一个统一而明确的规定,使得许多不具备条件的城市盲目建设大学城,以致城市财政面临危机。

1.2 政府竞争的误导

大学城的功能不仅在于扩大高等教育规模,满足高等教育大众化的需求,而且在于拉动消费、促进区域经济增长,培育高科技产业、优化区域产业结构,调整城市布局、打造现代化人居环境[4]。大学城在经济发展和城市建设方面的积极作用,必然引起各级政府的高度关注和浓厚兴趣。在“人无我有,人有我优”竞争理念的指导下,各地政府或直接主持大学城建设,或出台零地价、低地价政策推动城市中的地区高校迁往郊外,千方百计为大学城建设开绿灯,想方设法挤进“大学城热”这班车。政府在大学城建设中的主导地位,加剧了我国大学城建设总量失控的程度。

1.3 教育产业化的曲解

教育产业化概念的初衷,是为了解决教育投资不足和启动教育消费市场。可是,实践中部分地方政府曲解了教育产业化的内涵,只看到教育产业化启动消费市场的作用,而否认了自己本应承担的投资教育的责任,甚至还产生了通过教育创收来扩大财政的作法。诚然,教育消费对于发展地方第三产业具有明显而巨大的拉动作用,按一名大学生及其带动的最终消费为1.2万元/年计,一个拥有50 000名学生的大学城每年都能创造6亿元的内需。如果再加上收费,大学城的经济效益就更为可观。在只有利益而不必负责的状态下,兴建大学城成为推动经济增长的“良药”,必然造成城市不管是否具备条件竞相建设大学城的局面。

2 大学城用地结构失衡的原因

大学城用地结构失衡,是指大学城建设中公益性用地与经营性用地的比例与土地交易登记时相差悬殊。大学城中大量公益性用地被暗地里转变成经营性用地,挤占了教育设施的发展空间。于是,为了容纳既定的招生规模,地方政府不得不增加大学城用地,致使大学城用地“规模超大化”。

2.1 开发模式的必然结果

在我国大学城建设中,相当一部分是采用社会投入主导型开发模式。在经营中,出租教学楼、学生公寓、文化体育设施、商业服务设施的收入刚好相当于投资公司每年需要投入的物资管理费用、支付贷款利息等[6],无法收回投资,更不用说得到合理的回报。于是,投资公司在地方政府的默许下,只好将部分公益性用地进行经营性开发,获得必要的资本收益。可见,现行主流的大学城开发模式必然造成用地结构失控,迫使投资公司用“零地价”土地开发房地产项目以弥补损失。

2.2 城市经营的负面效用

在现有财政体制、干部考核体系和GDP至上思想的影响下,城市经营必然促使地方政府把取得经营收益放在首位,而不惜损害甚至牺牲社会效益和环境效益。扩大城市经营收益的便捷途径就是出租土地,而“大学板块”又常常是房地产开发中的黄金板块,所以在大学城中搞经营性开发同样得到地方政府的支持。政府以办教育为名征得土地后用作房地产开发的做法,加剧了大学城用地结构的失衡。

3 大学城开发强度过低的原因

新建大学城中校园开发强度、平均建筑密度远低于国家标准,而生均绿地面积又远高于国家标准,土地使用集约程度有待提高。

3.1 追求校园形象

高校收费以后,生源质量、招生规模同学校发展休戚相关。为了得到优质考生、实现招生计划,高校之间的竞争愈演愈烈。美化校园环境,改善学校形象成为增加学校竞争力的重要环节。在大学城建设中,大广场、大草坪、大水面成为潮流,校园环境公园化成为时尚,造成建筑密度偏低、生均绿地指标过高,大学城建设初期节约土地的目标难以实现。

3.2 过量预留空间

根据教育部的研究,1999年以来高校招生规模“井喷式”增长的势头不会维持太长。从1990年～2004年间,高校在校生比例虽然保持了一定幅度的增长,但高中、初中、小学和幼儿园阶段在校生比例的增长幅度却不大,小学和幼儿园在校生人数近7年来还呈现递减趋势。高校招生规模不可能长期维持直线增长,应该根据人口的发展而有一个稳定的值。

可是,近5年来高校招生人数呈“登阶状”逐年增加的趋势,让地方教育主管部门和部分高校领导产生错误判断,各高校都制定了十分宏伟的发展规划,在征地过程中预留了过多的发展空间。鉴于对未来发展的乐观估计和现实中征地手续难办等因素,几乎所有高校的征地面积都远超过实际需要。

3.3 欲谋经营土地

在老校区土地置换过程中,学校分享了经营土地带来的巨大收益。在新校区建设中也尽可能多占土地,以备将来进行经营性开发。另外,城市间为争取高校进驻,不但土地价格十分便宜,而且对其征地规模管理相当宽松,即使知道用地过多也不加干涉。高校征地中的不纯动机和地方政府的迁就行为,造成高校校园面积过大、开发强度不高。

4 结语

大学城建设用地规模的失控,是在缺少统一规划和有效监控的条件下,追求政绩的地方政府、寻求利润的投资商和盲目求大的高校同盟共谋的必然结果,国家教育主管部门、地方政府、投资商和高校都难以推托责任。在大学城现象“退烧”之后,理性、冷静地总结教训、剖析原因不是为了指责某一部门,而是为了认清城市问题的复杂性,在今后出现新的城市功能体时,国家相关部门和地方城市政府能够同心协力、未雨绸缪,及时制定政策调控开发商和利益集团的行为,保护公众利益,减少市场的非理性所带来的巨大浪费。

[1]董 勇.国内大学城的现状、存在的问题及发展趋势[J].浙江教育学院学报,2005(3):20-22.

[2]张 晏.大学城用地透视[EB].http://www.zjol.10m.cn/gb/node2/node118472/userobject 15ai3013072.html.

[3]高尚全.政府改革主要是调整政府与市场的关系[N].南方周末,2005-11-17.

[4]曾国平.大学城的外部效应及其发展对策[J].高教探索,2004(4):9-11.

[5]邱登科.大学城房地产热可能面临整治[N].粤港信息时报,2004-06-04.

[6]九大学城审计结果公布[N].齐鲁晚报,2005-06-02.

[7]刘宝光.大学城中校园规划建设用地指标分析[J].福建工程学院学报,2005(3):21-23.