流域规划修编相关问题及解决对策——以西安市四流域为例

翟 曌 马 斌

(西安理工大学 西安 710048)

流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署,是政府规范流域水事活动、实施流域管理与水资源管理的重要依据。我国现有的长江、黄河等七大江河流域综合规划已实施近 20年,其内容已无法适应发生重大变化的流域水资源状况和工程设施条件。为了全面贯彻科学发展观的精神,水利部于 2007年印发 《关于开展流域综合规划修编工作的意见》(以下简称 《意见》),要求各省 (自治区、直辖市)人民政府,各直属机构等进行流域规划修编工作。

1 西安市流域规划修编工作进展

在水利部 《意见》的指导下,陕西省成立了流域综合规划编制工作领导小组办公室,陕西省水利厅于 2007年 12月 27日印发了 《陕西省流域综合规划编制任务分工意见》,将辖区内 40余条流域按行政区委托给各市水务局进行编制,同时制定了 《陕西省流域综合规划编制工作大纲》及 《陕西省流域综合规划编制报告编写参考提纲》来指导具体事宜。

西安市水务局承担了境内 (浐)灞河、黑河、沣河、涝河四条流域的规划编制工作。规划基准年为 2005年,近期规划水平年为 2020年,远期规划水平年为 2030年,以近期水平年为重点。规划主要内容包括总体规划、水资源评价及配置、防洪、治涝、供水、灌溉、水力发电、跨流域调水、水资源保护、水土保持、渔业发展、水利旅游、环境影响评价、流域水利管理、投资匡算与实施效果、近期工程实施意见等。工作自 2008年初开始,同年7月召开专家会议对规划大纲进行审核,确定了四条流域的规划重点;7月之后进入正式的规划编制阶段,并多次开展内部会议及专家审核会议讨论规划情况。截至 2009年 6月,四条流域的规划编制工作已基本完成。

2 存在的问题

对流域进行综合规划是一个协调、统一、权衡的过程,流域的长远发展必须按照统一的规划有序进行。如果仅仅追求各个河段或者各个区域的效益最优化,最终结果不一定能形成整个流域的效益最优化,必须要将全流域规划与多目标开发相结合。在这样一个复杂的过程中,必然会出现一些困难和问题,需要研究人员来讨论解决。

2.1 基础资料精度不够的问题

在流域综合规划工作中,资料收集工作一般是由上向下进行。对于市管河流的综合规划,是直接向基层流域水管部门收集资料 [这里的水管部门,一般是指各区 (县)的水务局]。由于水务局并非流域的专门管辖单位,其工作任务是对全区 (县)的所有涉水事务进行行政管理,这样,在提供资料过程中难以全心投入,导致资料状况不容乐观。当编制单位无法找到确实资料时,会从各区 (县)的水利年鉴入手,而水利年鉴仍是着眼于区域,并非全部落实到流域。例如,在统计人口数量时,水利年鉴是按照区 (县)、乡镇来分别计量,而流域规划的编制是要求体现本条流域影响的人口数量,这样,只按照面积等将人口成比例分配,就会导致最后规划成果的精确性受到一定的影响。

2.2 基准年与现状年冲突的问题

《流域综合规划编制工作大纲》中规定,本次全国的流域综合规划编制工作的基准年为 2005年,近期、远期规划年分别为 2020年和 2030年。而编制工作却在 2007年底开始启动,对于流域现状部分的描述,如果完全采用 2005年的情况,可能无法符合 “现状”一词的概念。例如,西安市李家河水库的筹建工作自 2002年起开始实施,直至2005年 12月,国务院关于 《渭河流域重点治理规划》的批复才将李家河水库工程纳入 《渭河流域重点治理规划》建设项目。如果按此进行流域规划现状描述,李家河水库即为 “计划拟建”项目来填报。但是自批复后,李家河水库经过两年的搁置,于 2007年由省政府各部门再次向上报文恳请建设,终于在 2008年 11月 30日开工建设,如果按照流域规划 “与时俱进”的思想原则,在编制时又要将其列为 “在建项目”。

又如,在 2008年经国家林业局批准,浐灞生态区成为陕西省内第一批国家级湿地公园试点项目区域。项目位于灞河入渭口,总规划面积约为6.6km2,将建设人工湿地和恢复自然湿地相结合,建设渭、灞交汇处西岸约 500亩湿地保护区,形成水面约 10hm2,湿地植被恢复约 200亩,对城市污水进行处理,在生态处理系统基础上,进行湿地公园和鸟类栖息地等建设。如果按照 2005年为基准年统计,这项重点工程也将无法列入规划中。

2.3 综合规划与专业规划衔接问题

陕西省和西安市近年来对境内各个流域制定了多个专项规划,另有一些区域规划,例如 《西安市浐灞生态区总体规划》、《沣河长安段防洪规划报告》、 《西安市水利建设规划》等。由于这些规划的编制背景不同、出发点不同、规划范围也不同,可能会出现个别指标过高,或相同指标在不同规划中不一致的问题。因此,在进行流域综合规划时,要适当复核已有规划的编制目标,将综合规划与其协调起来。

另外,早期的专项规划建设存在发展定位不当、盲目扩大规模、发展模式粗放、流域缺乏特色,防洪治水理念陈旧、重拦堵轻疏导、上游小水电开发同时造成破坏等问题。在此次进行修编时,个别专项规划也在进行修编,二者在处理 “发展”与 “保护”、可持续发展观念的落实方面可能会存在分歧,相应的规划内容体系也没能进行科学合理的分工。

2.4 规划范围界定不全面问题

流域规划是统筹研究一条河流流域范围内各项开发治理任务的综合水利规划,编制时应该着眼于宏观层面,在对资源和资金的配置方面体现出政府的意志和行为,统筹协调各种矛盾,根据实际情况和经济发展与国际安全的要求,提出相应的宏观调控政策与措施。因此,在进行规划时,应该是从宏观角度入手,针对全流域进行,虽要重点突出、主次分明,但也不可以遗漏。对于 (浐)灞河规划,由于西安市一直比较重视其生态区建设,之前也对生态区做过多个专题规划,例如 《西安市浐灞工业区水土保持规划》、 《西安市浐灞河生态区总体规划》、《西安市浐灞河流域综合治理专项规划报告》等。这些专题都为综合规划提供了很好的参考资料。

2.5 流域目标与区域目标冲突问题

规划编制过程中,编制人员多次到现场勘察并征询各区 (县)水务部门的意见,区 (县)水务单位也提出多项利于其发展的建议。但是,由于各部门的着眼点不同、利益不同,对于涉水项目的意见也有所不同。例如对于黑河流域,在黑河上游曾经有多项小水电工程建设项目,除了建设期会对水源地植被造成破坏,更重要的是开洞弃渣、土建弃料无法外运,堆积在河道两侧,每年一到汛期,由于行洪将堆积的弃渣、弃料冲入下游水库中,会造成淤积,抬高库底,减少库容;电站引水发电在枯水期往往造成河道断流,破坏原生物链和水库的生态平衡,易造成水质富氧化等多项问题。在金盆水利枢纽工程建成后,为保证饮用水安全,需要涵养水源、保持水土,山里不能放牧、不能砍伐、不能用化肥农药,对当地村民的生活造成了影响。当地政府的主要目标是要改善人民的生活同时对黑河河道进行治理,而早就成立的黑河供水工程管理局又是直接隶属于西安市管理,二者的管理范围虽无冲突,但是市级管理者较为注重饮用水源的管理,与当地政府的管理重心可能就出现了分歧。

3 解决问题的对策措施

3.1 重视前期统计工作,坚定指导思想

规划要坚持以人为本、人与自然和谐的原则。把保障人民群众的切身利益作为出发点和落脚点,优先解决人民群众最关心、最直接、最现实的饮水安全、防洪安全等问题;正确处理流域与区域、上下游、左右岸以及行业之间的关系,兼顾经济、社会和生态效益;坚持公众参与、勇于创新的原则。

在规划前期,应该充分发挥基层水管部门的作用,督促其在统计工作时严谨认真。编制人员对收集来的资料要进行有选择的核实,力求将资料精度最大化,确保规划结果真实有效。

西安市的四条流域均属于黄河水系,其综合规划修编要以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展,以河流健康生命维持的基本需求来划定经济社会发展的 “红线”,设定维持河流健康生命的主要目标并设计其实现途径。编制中要充分体现系统性、关联性、基础性、约束性、科学性和指导性。

3.2 制定合理的基准年,发挥指导作用

流域综合规划修编工作的前期准备较为复杂,耗时较长,应该考虑适当将规划的基准年推迟。本次全国的流域规划修编是从 2007年开始,落实到西安市已经到了 2008年中期,此时仍以 2005年作为基准年有所不妥,前文已分析过出现的各种矛盾。因此,可以将基准年定在基础资料收集的前一年,这样做出的规划更加符合流域的现实情况,便于编制人员进行战略性、全局性、前瞻性的规划和部署,使得流域综合规划成为指导流域近若干年发展的指挥棒。

3.3 科学利用已有规划,耦合各项措施

《关于开展流域综合规划修编工作的意见》要求:“流域综合规划要与区域国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划、生态建设和环境保护规划、海水利用规划等相关规划衔接。”西安市的四条流域上已完成或基本完成的流域防洪、水资源等规划为流域综合规划修编奠定了良好基础。对已完成的有关专业规划,要按照流域防洪、水资源配置和生态环境保护的要求进行复核,符合要求的可直接纳入综合规划,不符合要求的应结合流域实际进行调整;对于尚未编制或者需要修编的专业规划,应根据综合规划的要求开展工作。

在本次的综合规划中,编制人员对于每条流域在综合规划的基础上,分别增加了 “防洪规划”、“水土保持规划”、 “水生态规划”,尤其增加了以往规划并不重视的 “管理体制规划”,以期能对市管流域的建设工作进行全方位的指导。

3.4 抓住综合规划重点,避免漏项缺项

发挥省流域综合规划编制工作领导小组办公室的作用,对西安市的流域规划工作进行督促、指导。在工作中,注重各流域特点,抓住其重点。例如对 (浐)灞河流域,它是西安市农业、林业重要区域,也是陕西省纺织工业、国防制造工业、汽车工业的重要生产地,在对其进行流域综合规划时,既要考虑到上游山区、丘陵区涵养水源、治理水土流失的退耕还林及小流域综合治理工程,又要考虑到中游城市段以提高河道防洪标准、改善水环境为框架的拦河蓄水综合治理工程,以及下游入渭口湿地开发保护建设。

对于黑河流域,其为西安市的饮用水源,峪口以上以植被恢复、涵养水源、水土保持为重点工作。而峪口以下入渭口以减少污染、废污水处理、污水达标排放为工作目标。在管理上,黑河供水工程管理局为西安市水务局下属事业单位,主管黑河供水工程管理工作,河道其他部分由隶属于周至县水务局的黑河管理处进行管理。如何处理好二者之间的关系,统筹全流域管理是该流域管理规划的重点。

3.5 构建统一管理机构,协调多头矛盾

首先,规划过程中要注重与上级部门的衔接。在规划大纲编制过程中,西安市编制人员多次就规划核心问题向省水利厅请示、汇报,确定规划内容;在专题研究阶段,又多次征求专家意见,邀请省领导小组成员参与咨询和论证。

其次,注重与各相关职能部门的衔接。在专题研究和大纲编制阶段,充分吸取了各区 (县)和有关部门意见,一是充分考虑各区的发展设想,多次召开专题会议,就各地防洪重点、水资源利用、河道治理等问题充分征集意见;二是召开规划编制工作部门协调会,广泛征集市交通部门、农业部门、土地部门、环保部门、林业部门等的规划,在流域综合规划编制工作中充分吸收其发展构想,提高规划编制的科学合理性。

规划工作的管理固然重要,规划实施时的管理更加不可忽视。为了使得流域综合规划能够更好的落实,本次规划的管理专题,对四条流域提出构建统一管理机构的设想。以期做好流域内全局性、涉及区 (县)际间以及地方难以办到的事,统筹协调、正确处理各种纠纷,并为流域内各区 (县)做好服务。

4 小结

流域综合规划涉及水利、建设、环保、市政等多个部门,在编制过程中要考虑多方面因素,因此不可避免的要出现一些矛盾。西安市流域规划编制工作进行中,出现了一些典型问题,编制人员采取了一定的应对措施,并创新的加入四项专题规划,解决了大部分难题。但是,究竟如何能够克服应付思想、杜绝照搬照套、炒现饭,真正做到按新的治水理念进行科学的流域综合规划编制,需要进行更深层次的研究。

1 水利部.关于开展流域综合规划修编工作的意见.2007.

2 蓝田县发改委.蓝田县 2009年重点建设项目计划表.http://www.lantian.gov.cn/ltfjw_xl.asp?id=3038.

3 胡细华,何庆.谈城市规划与土地利用规划的衔接问题[J].国土资源导刊,2008,(2):50-51.

4 李国英.对新一轮黄河流域综合规划编制的思考 [J].水利发展研究,2008,(2):17-18.

5 江智健.关于江河流域综合规划修编的思考 [J].水利发展研究,2008,(9):20.