从法律视角透视我国农村集体林权制度改革*

杜德鱼

(西安外事学院应用法学研究所,西安 710077)

农村集体林权改革是社会主义新农村建设的重要内容。集体林权制度改革,是农村耕地承包经营向林地承包经营的延伸,是农村土地承包经营的第二次革命,是农村改革的又一个里程碑。如何进一步推动和深化农村集体林权制度改革,本文从法律的视角透视农村集体林权制度改革,以认识其法律依据,强化其法定性。

1 农村集体林权制度改革的基本政策

农村集体林权制度改革经过试点,并经党中央、国务院批准,于2008年6月8日,发出中发[2008]10日文,即《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,国务院召开会议,中央政治局及其常委会也专门开会研究,胡锦涛总书记、温家宝总理等中央高层领导多次视察、批示发表重要讲话,所有中央领导都发表了重要意见。这么高规格研究集体林权改革,这在新中国历史上还是首次。可见,这是党中央、国务院站在全局和战略的高度作出的重大决策,被视作是仅次于1978年土地承包经营的第二次革命。根据中央文件精神,农村集体林制度改革的基本政策可以概括为,一个核心,五大原则,五大政策[1]。

一个核心就是“明晰产权”。是指在坚持集体林地所有权不变情况下,通过家庭承包经营方法落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。明晰产权,必须依法落实承包经营权的原始性和长期性,即按《物权法》规定坚持将其作为用益物权,并且保持林地家庭承包经营权的长期性,70年还可延长和继承。明晰产权必须做到“三个坚持”,一是坚持以分为主。二是坚持“四权”即使用权、经营权、处置权和收益权同落实,明晰使用权、放治经营权、落实处置权、保障收益权、将四权作为一个有机整体统筹考虑,理顺各方关系,保障农民自主经营、自由处置、自得其利,为农民提供制度保障。三是坚持颁证,依法勘界、实地登记,核发证书,做到图、表、册一致 ,人、地 、证相符 ,铁证如山 。

五大原则:一要坚持农村基本经营制度,确保农民平等享有集体林地承包经营权。以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村的基本经营制度。二是坚持统筹兼顾各方利益,确保农民得实惠;生态受保护。重点是统筹个人和集体两方利益、处理得好农民得实惠和生态保护的关系。让农民得大头兼顾集体,农民得实惠不能以破坏生态为代价。这是改革的底线。三是尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权。四是坚持依法办事,确保改革规范有序。集体林权制度改革要始终把依法操作作为基本准则,严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织》和《森林法》等法律法规。五是坚持分类指导,确保改革符合实际。

围绕一个中心,坚持五项原则,还必须配套政策,才能使改革取得预期的成效,达到预定目标。五大政策是:一是完善林木采伐制度。建立起与家庭承包经营林业相适应的林木采代伐制度。二是规范林地、林木流转制度。三是建立支持集体林业发展的公共财政制度。建立森林生态效益补偿基金制度,造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度,改革育林基金管理办法完善育林基金制度,将森林防火。病虫害防治以及林业行政执法等基础设施纳入各级政府基本建设规划,林区的交通、供水、供电、通讯等基础设施建设依法纳入相关的行业发展规划。林改工作经费主要由地方财政承担,中央补助。对财政困难县、乡,中央、省级财政加大财政转移支付力度。四是完善林业投资融资政策。五是健全林业社会化服务体系。

上述一个核心、五大原则、五大政策就是农村集体权制度改革的基本政策。推进改革必须坚持在政策指导下实施法律法规。实施好相关法律法规确保政策目标得以实现。

2 农村集体林权制度改革的法律依据

明晰产权确认所有权是农村林权制度改革基本要求,对此《物权法》、《农村土地承包法》以及《森林法》均有明确规定,是农村集体林权制度改革确认林地使用权的法律依据。

《物权法》是规范和保护物权的基本法律,第一百二十七条规定,县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营证、林权证、草原使用权,并登记造册,确认土地承包经营权[2]。《农村土地承包法》第二条规定,本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。第二十三条规定,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权[3]。《森林法》第三条规定,国家所有的和集体所有的森林、林木和林地。个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证,确认所有权或者使用权[4]。这些法律规定是确认林地使用权的直接依据。

3 关于林地承包经营权的法律规定

农村集体林权改革明晰产权就应维护林地承包经营权,明确其法律规定。林地承包经营权属于用益物权范畴。《物权法》规定的物权,包括所有权、用益物权和担保物权。用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。可见承包经营权属于用益物权。所以,通过土地承包方式获得的林地使用权性质属于用益物权。《农村土地承包法》的立法宗旨是保护农民享有长期而有保障的土地使用权。第三条关于“国家实行农村土地承包经营制度”的规定,实际上就是明确了农村土地承包是获得土地使用权的基本方式和基本途径。即通过家庭承包和其他方式(招标、拍卖、公开协商等)获得土地使用权。《农村土地承包法》把通过土地承包方式取得土地使用权的权利内容概括为“土地承包经营权”。规定县级以上地方人民政府通过颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,确认土地承包经营权,这实际上就是通过土地(林地)承包经营方式取得的农村土地(林地)使用权。

《森林法》及《森林法实施条件》规定的林权包括四项内容,即林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。林地使用权是林权的一种形式。而《农村土地承包法》把林地作为农村土地的一种,所以农村的土地使用权包括林地使用权。因此,对于农村集体林地来讲,林地承包经营权,就是通过承包经营方式取得的林地使用权。

4 林地使用权取得的法律规定

根据《农村土地承包法》规定,通过承包取得林地使用权的方式有家庭承包和其他承包两种。一是农村集体经济组织内部的家庭承包;二是其他方式承包,包括招标、拍卖、公开协商等方式承包。其他方式承包的土地是不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。与此相对应承包主体,一类是农村集体组织成员,即集体经济组织内部的农户,另一类是集体组织外部主体,按照《农村土地承包法》规定。生效时取得土地承包经营权。而合同生效承包方自承包合同按照《合同法》规定,合同成立时间一般就是合同当事人签字时间。除了附条件、附期限的合同,以及依法需要办理批准、登记手续才生效的合同以外,在通常情况下,合同生效的时间与合同成立的时间是一致的。《物权法》也明确规定,土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时成立,与《农村土地承包法》和合同法相一致。还应注意,土地承包经营权的设立,不以登记为生效要件,但如果依法转让或互换承包经营权后,未进行变更登记,不能对抗善意第三人。

5 林地使用权流转的法律规定

农村集体林权制度改革一项主要内容就是允许林地使用权流转,但流转必须依法进行,对此,《物权法》、《农村土地承包法》,尤其是《森林法》有明确的规定。《森林法》规定可以流转的林权包括:(1)用材林、经济林、薪炭林;(2)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;(3)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地,火烧迹地的林地使用权;(4)国务院规定的其他森林,林木和其他林地的所有权,法律也有限制性规定,如生态林、国防林等禁止流转。《物权法》和《农村土地承包法》也有类似规定,符合法定流转条件,还要符合法定流转方式,林地使用权流转方式包括:转包、出租、互换、转让、入股、抵押等。应注意以家庭承包方式取得的林地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而其他方式取得的林地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其它方式流转;但共有一个前提条件,即其它方式取得的林地承包经营权必须登记取得土地承包经营权证或者林权证,拿证书后才能流转。

《物权法》和《农村土地承包法》都规定了:(1)土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转,当事人应当签订书面合同;(2)采取转让方式流转的,应当经发包方同意;(3)采取转包、出租、互换或者其它方式流转的,应当报发包方备案。

林地流转的后果改果改变了其承包关系。《农村土地承包法》规定,土地承包经营权采取互换、转让方式流转的,原承包方与发包方承包关系终止,即林地使用权转移,当事人要求变更登记的,县级以上地方人民政府应当予以登记。未经登记不得对抗善意第三人。如果承包方在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或出租给第三方,原承包关系不变,即林地使用权转移,不能申请登记,当事人之间属合同法上的债权关系,不属于用益物权关系。

6 林地使用权的性质与特殊法律保护

林地使用权通过承包合同而来,过去长期按债权对待,而《农村土地承包法》(2002年)将土地承包经营权作为用益物权,但并没有明确使用“用益物权”的概念。《物权法》(2007年)则明确土地承包经营权作为用益物权,强化了林地使用权的法律保护。一是权利来源基于合同,权利保障高于合同。债权发生在当事人之间,遵循的是自愿原则,具体内容由当事人约定。而物权是绝对权,

对世权,物权的行使是排他性的,对所有其它人都有约束力。也就是林地使用受用益物权的特殊保障。二是较长的承包期和承包期满后可以继续承包,几部法律都规定,林地承包期为30～70年,特殊林木的林木承包期,经国务院林业主管部门批准可以延长。承包期满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。三是在承包期内,发包人不得调整也不得收回承包的林地。《物权法》

规定,承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形,需要适当调整承包的耕地和草地的,应当依照农村土地承包法等法律法规办理。《物权法》还规定,承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定。四是在征地补偿时,林地使用权人可以作为独立的权利主体得到补偿。按

《物权法》规定,这种补偿是对林地所有权人和用益物权人(承包经营权人即林地使用权人)的补偿,而不仅是作为合同一方当事人被忽视,或者被所有权人取代。

[1] 中共中央、国务院.关于全面推进集体林权制度改革的意见,2008.6.8.

[2] 全国人大.中华人民共和国物权法[M].中国法制出版社.

[3] 全国人大.中华人民共和国农村土地承包法[M].中国法制出版社.

[4] 全国人大.中华人民共和国森林法[M].中国法制出版社.