安徽新型农村社会养老保险制度探索

□文/方铭勇

安徽新型农村社会养老保险制度探索

□文/方铭勇

本文从农村社会养老保险的必要性出发，阐述安徽省农村养老现状，提出加快养老保险转移接续制度建设、加快农村信息化建设等五项建设，旨在为相关部门制定政策提供参考。

安徽省；农村社会养老保险

党的十七大提出，2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度。党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念，并明确了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则。2009年5月22日，中央政治局以社会保障制度建设为主题进行集体学习，胡锦涛强调要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，积极开展新农保试点。2009年6月24日，温家宝主持国务院第70次常务会议，讨论并原则通过了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了新农保试点的基本原则、制度模式、筹资方式等重要政策。2009年8月18日至19日，国务院召开全国新型农村社会养老保险试点工作会议，进一步修改完善了新农保试点的政策措施，对试点工作进行了安排部署。2009年9月1日，国务院印发《指导意见》，新农保试点工作正式启动。

一、建立新型农村养老保险的重要意义

（一）建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。安徽省农业人口有5，242.5万人，占全省人口70%以上。建立新农保制度，可以缩小城乡差别、破除城乡二元结构，真正让农民老有所养。改革开放30年来，安徽经济持续快速发展，2009年全省财政收入1，551.2亿元，增长17%，其中地方财政收入863.9亿元，增长19.2%，已经具备了建立新型农村养老保障制度的经济条件。基于此，建立新型农村养老保障制度是一项惠民制度，可以让数亿农民解除养老的后顾之忧，让老年农民得到基本生活保障。

（二）建立新农保制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程。社会保障制度是社会的“安全网”，是政府最重要的社会政策和公共服务。养老问题是群众最大的后顾之忧之一，因此养老保险制度必须覆盖城乡全体居民。按照到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立的目标，目前我国医疗保障和最低生活保障已经在制度上基本实现了城乡全覆盖，城镇职工养老保险制度也逐步完善，而农村社会养老保险制度建设滞后。因此，开展新农保试点，是完善社会保障体系的又一个重要工程，标志着我国向基本养老保障制度覆盖城乡全体居民的目标迈出了具有历史意义的重要一步。

（三）建立新农保制度是促进农村改革发展的重大政策。党中央、国务院高度重视解决“三农”问题，改革开放30年来进行了三项重大改革：一是实行以土地家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，使农民获得了生产经营自主权；二是实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，主要是减免并最终取消农业税，使农民负担大为减轻；三是实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，主要是改革乡镇机构、转变政府职能、加强基层政府对农村的社会管理和公共服务，推进农村义务教育和县乡财政管理体制改革。近10年来，在公共财政覆盖农村方面，按照“多予、少取、放活”的方针，中央出台了一系列重大惠农政策，包括全部免除农业税，实行农业直补，免除义务教育学杂费，包括免费提供教科书、对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助等，基本建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，取得了明显成效。建立新农保制度，逐步使全国农村居民都能有基本的社会养老保障，是又一项涉及数亿农民切身利益、关系亿万农村家庭和谐幸福的重大惠农政策，使农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，实现“养老不犯愁”，这对于提高农民生活水平、实现农村社会的和谐稳定将发挥巨大作用。

（四）建立新农保制度是应对国际金融危机的重要举措。战胜国际金融危机挑战、促进国民经济平稳较快发展，关键是扩大国内需求，特别是扩大农村需求。党中央、国务院出台了一揽子计划，保增长、保民生、保稳定。建立新农保制度，逐步使每位60岁以上的农村老年人每年至少增加收入660元，可以直接增加农村居民消费。同时，解除了农民养老的后顾之忧，使农民愿意消费、敢于消费。建立新农保制度是一项惠及数亿农民、造福亿万城乡家庭的德政工程，必将促进社会主义新农村建设，形成人民安康、家庭和睦、社会和谐的良好局面。

二、安徽农村社会养老保险发展现状

（一）传统的养老方式受到冲击。农村传统的养老方式有两种：一是家庭养老，包括养儿防老和自我积累防老；二是土地养老。根据安徽省第二次全国农业普查主要数据公报，2006年末全省农村劳动力资源总量为2，448.48万人，农村外出从业劳动力1，119.07万人，占全部劳动力的45%，农村居住1年以上的家庭户1，189.76万个，农村总人口折算每户4.4人，全省60周岁以上的老人有822万。数据表明，随着市场经济和工业化、城镇化的发展，特别是计划生育政策推行，农村青壮年劳动力向城镇流动，农村家庭正逐步走向小型化、老龄化，客观上使青壮年农民已无能力和时间尽赡养扶助父母的义务。安徽省农村人均耕地面积约1.17亩，土地收入占农民家庭总收入的比例下降也不足以作为养老保障。所以，如何养老不仅是现在60岁以上老人的现实问题，也是农村青壮年马上要面对的重要问题。

（二）安徽省农村社保的有效探索。安徽省委、省政府长期以来一直关注农村社会保障。1997年在《安徽省人民政府关于加快社会保障制度改革的通知》（皖政［1997］58号）中就提出稳步发展农村（含乡镇企业）社会养老保险。在有条件的地区采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，实行农村劳动者个人缴纳保险费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的方针，逐步建立农村社会养老保险制度。部分地市开展了试点工作。2005年专门就被征地农民出台《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政［2005］63号），意见要求对已转为非农业户口的被征地农民，符合参加企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险和失业保险条件的，要将他们纳入这些保险的保障范围；用3年左右的时间在全省逐步建立被征地农民养老保险制度。被征地时年满16周岁且未参加城镇基本养老保险的被征地农民可以自愿参加被征地农民养老保险。其待遇享受标准原则上不低于每人每月80元。个人缴费部分用于补充养老保险金的发放。被征地农民参加城镇企业职工基本养老保险，达到符合享受城镇企业职工基本养老保险条件的，可选择享受城镇企业职工基本养老保险，其被征地农民养老保险个人缴费部分，一次性退给参保人，被征地农民养老保险随之取消。2006年针对农民工出台《安徽省人民政府关于进一步做好农民工工作的通知》（皖政［2006］52号），要求建立适合农民工特点的社会养老保险制度。在安徽省境内招用农民工的单位，应依法为农民工办理城镇职工基本养老保险参保手续，履行缴费义务，使其享受城镇企业职工同等待遇。也可依据本人意愿，选择参加原籍的农村社会养老保险。2007年《安徽省人民政府关于批转安徽省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要的通知》（皖政［2007］12号），提出探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。制定重点区域和重点群体农村社会养老保险相关政策，理顺农村养老保险管理体制。以重点区域和重点群体为突破口，扩大农村社会养老保险制度改革试点工作，采取适合不同群体特点和需求的方式，推进被征地农民、小城镇农转非居民和农村务农人员的社会养老保险工作。抓紧研究制定低费率、广覆盖、可转移、与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。2008年《安徽省人民政府办公厅关于印发2008年全省农民工工作要点的通知》要求按照低费率、广覆盖、可转移、能够与现行养老保险制度相衔接的原则，抓紧制定安徽省农民工参加养老保险的具体办法和经办规程。

（三）安徽省新型农村社会养老保险试点情况。2009年是国家推行新农保试点的第一年，安徽及时制定了《安徽省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》（皖政［2009］131号），要求省级及试点地区财政对参保人缴费给予补贴，补贴标准每人每年不低于30元，其中省级财政承担20元。12月份，国务院新农保领导小组办公室批复安徽省当涂、铜陵、肥东、凤台、和县、金寨、繁昌、广德、蒙城、界首、固镇、霍山等12个县为新农保试点县。试点地区人口670.74万，其中60周岁以上老人98.60万。《安徽省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》在遵循国家《指导意见》的基础原则和主要政策的框架下，突出了三大亮点：一是在进口补贴上，在中央补贴的基础上明确了省级财政对参保人缴费给予每人每年20元补贴；二是为鼓励农民积极参保，对长期缴费超过15年的，每超过1年，基础养老金加发1%，最高不超过10%，加发的基础养老金由试点地区人民政府承担；三是老农保缴费额折算新农保参保缴费年限，最长不超过15年。截至今年3月底全省12个试点县市领取养老金人数达到84.59万人，参保人数265.36万元，参保率53.07%，新农保基金累计结余10.6亿万元。各试点地区依据皖政［2009］131号文件，根据各地实际情况，因地制宜制定了具体的实施办法。如当涂县制定了100～800元八个缴费档次，在出口补贴上，在中央财政支付的55元基础养老金的基础上，由县财政再补贴25元，达到每月可领取到80元的基础养老金；此外，在进口补贴上，除省财政补贴20元/年，县财政为参保缴费人员100元补贴30元，200元以上补贴20%。繁昌县给予每提高一个缴费档次补贴标准增加10元，最高达到120元补贴。霍山、凤台、肥东、和县、蒙城、广德、界首、金寨等市县均建立了不同的激励缴费机制。

三、安徽新型农村社会养老保险政策建议

（一）加快养老保险的转移接续制度建设。农民工作为一个特殊的社会团体，其最大的特点是工作的流动性，工作变动必然会引起养老保险的转移接续问题，长期以来农民工把青春与汗水交给了所服务的城市，却很难享受城市劳动者的福利。养老保险不能有效转移接续的原因有三条：一是缺少法律法规的保护，国家虽然于2009年底出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发［2009］66号），但针对农民工养老保险的转移接续的实施细节没有规定，在跨省转移上必须有国家层面的实施办法；二是由于地方利益和地区性经济差异的原因，地方共济基金很难转移；三是部分地区没有开展农村养老保险，无法转出。对此建议如下：一是就安徽省而言，加快研究制定省内转移的实施办法，实现省内可流转，并为国家层面的转移办法制定提供参考；二是可以建立省级统筹，按地区消费水平补贴的新机制，以解决公益金不好流动的新机制，为下一步全国统筹打下基础；三是千方百计扩大新农保的试点面，在暂时没有能力开展的地区，可以建立账户空转机制，为外出打工人员的养老金有一个转移的目的地。

（二）加快农村信息化建设。农保工作的特点是面向每一个参保个人，农保的日常管理工作需要掌握农民的信息，如缴费情况、何时领取养老金等。农保政策的制定要依靠对农民个人信息、如家庭规模、年龄结构、财产状况，以便政府确定养老金水平、财政应补贴多少。养老保险的转移接续也需要有信息化平台为跨市、跨省的转移接续提供技术保证。目前在农村，社会救济由民政管、医疗保险由卫生管、新农保由劳动与社会保障管，多头并进，从协调有限资源的角度也需要有一个共用的信息平台。所以，在新农保将全面推广之际，由省财政支撑建立完善农村信息化平台不仅是拉动内需的基础项目，也是造福百姓的民生工程。

（三）加大农村保险宣传力度，扩大参保率。安徽农民的思想受传统观点影响较深，普遍认为养儿防老是最可靠的方式，皖北计划生育难搞的深层次原因也就是这个。对于新农保，由于保险周期长，农民怕政策有变，也担心现在交了钱到领取时不能保障生活，这是当前参保率不是太高的主要原因。因此，要从金融危机对经济的影响着手，加深农民对风险分散的认识，加深对社会养老的认识，让农民认识到在家庭小型化的趋势下，新农保是解决老有所养的最佳办法。在宣传内容上，要重点介绍农民关心的缴费金额、缴费方式、领取办法等问题。在宣传方式上，要采用农民喜闻乐见的方式进行，如漫画、图片、地方戏等。对于确实存在的违纪违规现象，必须坚决纠正，并将结果告知农民，以保证新农保的阳光操作。

（四）做好新农保基金的积累与运营工程。新农保基金的积累与保值增值是农村社保的货币保证。安徽在新农保试点中认真落实中央政策，省财政也给予相应的配套资金，部分试点县市也从本级财政中拿出资金充实。但实际上还是存在保障水平低、增值慢的问题。对此，建议：一是根据全省农民人口构成及经济发展水平的预测开展保障金的精算工作，确定每年在保障农民基本生活的资金规模并将其纳入正常的财政预算；二是完善社会资助的制度，充分发挥社会资金的作用；三是实行农保基金省级统管，组织专业化团队，在资本市场上实现最大幅度的增值。

（五）进一步加强农村社保队伍及机构建设。农村社保的数据收集在基层、个人养老金归集及发放在基层、日常工作也在基层。而农村人口分散更加大了工作的难度。农村社保需要一支团结有力的执行队伍，在近期可以利用乡镇机构改革的契机从乡镇选调部分人员负责具体工作、在村一级选择村委委员具体联系，并逐步设立乡镇社保办事处，业务及人员归社保局统一管理，其工作经费纳入财政供给。要加强制度建设，明确人员岗位职责、细化工作流程以缩短办事时间、加强审计监督以保证廉洁高效。

（作者单位：安徽行政学院）

[1]http：//www.ah.gov.cn/query/query_gb.asp keywords=农村 ；社会保险.

[2]胡婷.探讨农民工养老保险关系的转移接续机制.法制与社会，2009.7.

[3]何安妮.我国农村社会养老保险存在的主要问题及其对策[J].经济管理者，2009.11.

F840.67

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本文系国家行政学院课题“新型农村社会养老保险制度研究——从应对世界金融危机的视角”的阶段性成果