对完善我国审计机制的探讨

胡 春 华

（河北大学 经济学院，河北 保定 071000）

对完善我国审计机制的探讨

胡 春 华

（河北大学 经济学院，河北 保定 071000）

我国的审计工作经过 20年的发展，取得了较大的成就，但是也存在一些亟待解决的问题，尤其是在审计机制方面需要进一步完善。文章对此进行了探讨，从 3个方面提出了完善的建议：建立覆盖全方位的财政资金审计机制；建立强有力的公开监督机制；建立科学的干离任审计机制。

审计机制；审计网络；公开监督

我国审计工作已经走过了 20年的历程。20年来，我国的审计组织从无到有，由弱变强；审计工作从逐步探索，到日渐成熟；审计机制从初步建立到形成体系。20年的审计历程，经历过审计本质的争论，审计风暴的掀起和审计重点的转移。总之一句话，我国的审计工作取得了良好的开端。但是，与现代化国家的审计工作相比，与我国政府和人民对审计寄予的厚望相比，还有一定的距离。怎样进一步完善是目前各级领导和全国人民十分关注的事情，对此谈点个人的看法。

一、 目前我国审计工作的发展现状

（一）社会环境的优化促进了审计工作的开展

审计是伴随着社会的发展而产生的，是社会进步的象征。现代国家审计是民主的产物，更是民主的工具。建国 60年来，尤其是改革开放 30多年来，我国民主建设大大向前推进了一步，政治、经济生活逐步由人治走向法治，公正、公开、透明已经成为社会各项活动的主流。这样的社会环境为审计工作的开展奠定了基础。我国宪法规定，审计是由政府总理直接领导具体工作的部门，这就为审计机关不受任何机构和个人的干扰、独立依法行使职权提供了法律保障。政治文明的发展，促进了我国审计工作的有力开展。

（二）形成了自上向下的审计网络

自上世纪 90年代初我国政府决定成立审计机关以来，在较短时间内，各级政府都相应建立了审计组织。目前全国 31个省(市)自治区，434个地级市，3 075个县，都设立了审计机关。可以说，我国从中央到地方，已经建成了一个强有力的审计网络系统。20年来，作为维持整个国家经济社会健康运行的免疫系统，克服了种种处于相对落后的不利因素，各项工作已初见成效，在维护市场经济秩序、促进区域经济发展、推进政府效能建设和廉政建设等方面都发挥了重要的保障和服务作用。与之相适应的审计机关自身内部的管理模式也曾发挥着积极的推动作用。全国审计机关的审计手段和审计方法正在不断提高，目前自上向下，正在推行 OA(审计管理系统)和 AO(现场审计实施系统)。这种先进管理手段的实施，将进一步提高审计的效率和水平，对及时、全面监督中央和地方财政资金的运行打下了基础，为国民经济的良性发展保驾护航。

（三）审计工作取得了一定的成就

与西方国家相比，我国审计工作开展得较晚。这是因为，建国后，我国各项制度的建立需要有一个过程，民主法治建设需要一定的推进。虽然我国审计工作历程不长，但却取得了一定的成就。如近5年来，共审计领导干部11万名，审计国有企业领导人 1.8万人，查出由于领导直接责任造成的违法违规问题145亿元、损失浪费117亿元，因审计中发现严重问题而受到党纪政纪处分和追究刑事责任的有4 776人。在审计领导干部违法违规经济问题的同时，还对中央财政的支出进行了审计。最近几年，中央本级财政支出1年大约13 000亿元。其中中央本级支出 7 000亿元，补助地方支出 6 000亿元。其中专项转移支付已占中央补助地方支出的一半，管好用好这部分资金，对于增强中央调控能力、促进地区均衡发展具有重要的意义。通过审计，及时纠正了中央资金的挪用和浪费现象，提出了多项改进意见，为国家节约了一定的建设资金，提高了资金的利用效率。尤其是 2008年金融危机发生以来，中央政府提出保增长、保民生、促发展的方针，计划 2年内投资 4万亿元，以保持我国经济稳定增长。4万亿元投向何方？效益如何？是中央领导和人民群众十分关注的事情。由于审计部门的及时跟踪审计，到目前为止，还没有发现资金的重大失误，为我国经济社会的平稳发展起到了极大的保障作用。

二、目前我国审计工作存在的问题

（一）审计的范围较窄

从国际上看，早在 20世纪中期，一些国家就对地方政府预算制度和会计方法进行了重大改革的探索。20世纪90年代，政府预算和会计制度改革几乎遍及主要发达国家，目前仍在继续，他们的预算管理和审计涵盖全部政府活动。与一些发达国家相比，目前中国政府财政预算管理还有明显的差距，判断财政风险的能力还比较差。主要问题是：财政预算还没有覆盖政府全部公共服务活动。目前政府预算的覆盖范围是行政和事业单位预算内外资金以及部分主管部委的基金。政府的企业性活动，包括政府垄断性行业和企业，由政府财政担保背景的投资平台，国有控股企业或企业集团等，这些政府性经济活动基本游离于政府管理之外，或者说与政府管理财政是“两张皮”。国有资本预算，也仅对国资委集中管理的国有企业分红部分进行简单的收支流量纪录，还不能汇总全国国有资本的财务报告，很难实现审计的监督功能。如在目前我国楼价疯长，中央下决心调控楼市的关键时刻，3家中央企业在今年3月15日于北京又上演了竞当地王的大战，进一步刺激了楼市的上涨和全国居民的恐慌。部分央企在前些年经营困难之时，国家曾不断通过财政巨额投入，以技改贴息、债转股甚至直接注资等方式帮助其走出低谷。现在企业发展了，利润增加了，理应做大主业，回报社会，而不应该与民争利。央企和央企的下属公司相当部分的资金来源，是国家注资或国家注资的延伸，对这些资金的去向、使用状况，理应纳入到审计监督的范围。但目前缺乏有效的监督手段和制度。

（二）监督的力度不足

督。经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。可以说，《审计法实施条例》赋予了审计部门一定的审计监督权利。但是，审计部门的这些权力却在执行中打了折扣。一是政府收钱和花钱完全没有纳入预算管理，纳入预算的执行亦缺乏严格和规范。财政预算和决算公布只是个“纲”，而缺乏“目”，至于财政资金到底流向了那里，执行情况如何，账目上反映不出来；二是来自人大和审计机关的监督力度不够，有效性不足。同时，对民众而言，预算的公开不足，透明度不够，其原因是政府的自我监督如“隔靴挠痒”，民众的监督缺乏手段和渠道，审计部门的监督形不成约束力。

（三）经济责任审计乏力

根据《审计法实施条例》，审计工作的内容有二：一是财政审计；二是经济责任审计(这里主要讲经济责任审计)。经济责任审计是我国国家审计的一项重要内容，它包括 2大类：一类是党政领导干部的任期经济责任审计；另一类是国有及国有控股企业主要领导人的经济责任审计。党政领导干部的任期经济责任审计主要是检查被审计的领导干部任职期间所在单位或地区的财务收支是否真实，有无作假行为；检查贯彻执行国家重要经济政策的执行状况；检查有无个人违反决策程序造成重大损失的情况；检查个人遵守有关廉政规定的情况。可以说审计部门成立以来，在经济责任审计方面取得了一定成效，这是必须肯定的。由于我国实行的是以公有制为基础，多种经济成份并存的社会制度，国家宏观调控的任务较大，政府投资和下拨的资金比较多，各级政府财政预算的自由度也比较大，国有企业以及各级政府领导人对财政资金的支配权利也比较大，这无疑加大了审计部门的工作任务和难度。但是从目前审计机关运转的成效看，除国家审计署掀起审计风暴取得一定成效外，各地审计部门对领导干部的经济责任审计均无大的建树。据调查，一个市的审计部门自成立至今，对市级管辖的领导干部经济责任审计都没有发现问题，而出了经济责任问题的领导都不是审计部门审计出来的。

三、完善我国审计机制的对策

《中华人民共和国审计法实施条例》规定：审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况的决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监

为使我国的经济建设、社会发展沿着一条顺畅的轨道运行，必须完善我国的审计机制。

（一）建立覆盖全方位的财政资金的审计机制

根据我国公有制单位众多和公有资产庞大的国情，参考国际上先地方、后中央，先财务报告、后预算报告的改革经验，出于当前防范地方财政风险的迫切性，应建立覆盖全方位的审计机制。

首先，要扩大审计范围。审计对象要覆盖地方政府的全部下属法人，包括企业法人、事业法人、机关法人、特设机构（国资委），对不同类型的法人制定侧重点不同的审计准则。对企业法人、事业法人和特设机构实行权责发生制会计制度，机关法人也应该逐步实行权责发生制会计制度，以便把地方政府的全部活动纳入到统一的会计管理体系，最终形成县、（地）市、省三级政府财政部门出具的完整的地方政府财务报告。

其次，企业法人和特设机构应重点审计。地方财政风险主要产生于投融资领域，具体开展投融资业务的主要是地方政府的企业，而企业的会计制度应是成熟的权责发生制。所以，把企业纳入地方政府财务的主要审计范围，不仅具有风险防控的迫切性，而且具有迅速实施的可行性。

再次，针对地方政府存在的潜在风险，需要掌控地方政府活动的全面财务状况，需要对事业法人和机关法人进行全面审计，逐步把行政和事业单位纳入地方政府财务报告，真正搞清楚地方政府的融资和债务、资产及负债情况。

（二）建立强有力的公开监督机制

公开预算是审计和公共监督的前提，但公开不等于透明。现在各地的财政预算，大部分还停留在“类”和“款”上，很多地方只是“点”到为止，只有细化到“项”和“目”，才能弄清钱花在哪里。当然，在我国的预算法里，并没有规定哪些东西必须公开。实际上，对预算而言，只公布数据还远不够，需要一系列的东西来支撑，比如说政府安排这些预算的依据，要达到的目标，部门的业务种类和和业务量，以及预算的执行和监督过程，包括最后的决策信息等。虽然预算公开有一个如何由简入繁，再由繁入简的过程，但如果公开的预算老百姓看不懂，这种公开是不成功的。政府的钱，“取之与民，用之与民”，人民有权清楚每一笔钱的使用方向。公开预算是政府行政体制改革的方向，需要一定的时间，但审计部门在这个过程中，要真正发挥审计监督的作用。在原来审计的方法、内容等方面要有所深入，有所突破。要加大审计监督的力度，同时，要向社会公开政府资金的拨付情况和运转情况，使政府的财政运转置于“阳光之下”。

（三）建立科学的干部离任审计机制

目前，对领导干部我国采取的是离任前的经济责任审计制度。与以前相比，这项制度无疑是向前迈进了一步。但从审计的效果来看，还需要改进。如前所述，从目前揭露出来的领导干部经济犯罪现象来看，大多不是审计部门审计出来的。这就暴露出领导干部离任前审计制度的弊端：一是对领导干部在任职期间进行审计不利于审计工作的顺利进行。因为领导干部在任职期间，他的权力还在，他的人脉还在，一旦得知审计出了经济问题，他会调动一切可动用的力量，使用一切可使用的手段，把这件事摆平；二是在任职期间进行审计不利于群众参与。鉴于某些领导干部的权威，知道内情的群众也不敢站出来揭发某个即将离任的领导干部的经济问题。为此，建议将领导干部的离任前审计改为卸任后审计。这样做的利处有三：一是使某些领导干部有畏惧思想，不敢在任前肆无忌惮地贪污国家和人民的财产；二是容易激发群众参与审计的积极性。虽然个别犯有经济问题的领导干部在离任前把各种账目做平，但群众对内幕是清楚的，如果此时，吸纳发动群众参与审计，群众是会积极配合的；三是这种方式避免揭露问题的群众受到打击报复。所以，领导干部的经济责任审计由离任前改为离任后审计是比较符合实际情况的。

On the Improvement of Audit Mechanisms in China

HU Chun-hua
(School of Economics, Hebei University, Baoding, Hebei 071000, China)

Great accomplishment has been achieved during the past 20 years. But there are still some problems needed to be solved, especially the audit mechanisms need to be completed. And suggestions are proposed in the paper as the follows: establishing an all-around financial mechanism, a strong public supervisory mechanism and a scientific mechanism to deal with the audit works charged by the officials before their retirement in a proper way.

audit mechanisms; auditing network; public supervising

F239.22

A

1673-2065(2010)06-0010-03

2010-04-13

胡春华(1981-),男,河北故城人,河北大学经济学院在职研究生,中国人民银行衡水市中心支行科员.

（责任编校：耿春红英文校对：杨 敏）