民行侦查权运行机制研究

王 涛

(广州市人民检察院民行处,广州 510623)

民行侦查权运行机制研究

王 涛

(广州市人民检察院民行处,广州 510623)

民行侦查权的有效行使对新形势下加大查办职务犯罪力度,强化检察机关对民事、行政诉讼活动的监督职能,加强人民群众的司法信仰,实现司法公正与和谐,有着重大意义。立足于工作实践,提出在民行侦查权的行使过程中要处理好三个方面的关系,并加强民行侦查工作中的证据收集制度建设,以促进民行侦查权的有效行使。

民事行政检察;侦查权;证据收集;建构

2004年 9月,最高人民检察院下发了《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》(高检发[2004]12号) (以下简称《通知》)。根据该《通知》精神,民行部门对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索,经检察长同意,可以进行初查;符合立案条件的,经检察长批准,可以直接立案侦查。最高人民检察院的这一规定,是对检察机关内部各部门间侦查权的重新分工。正如赋予民行部门侦查权时所设立的“以民行检察侦查工作提升民行检察监督实效”的制度预期,民行侦查权的有效行使对新形势下增强查办职务犯罪力度,强化检察机关对民事、行政诉讼活动的监督职能,实现司法公正与和谐有着重要意义。

一、民行侦查权行使的重要意义

2004年最高人民检察院[2004]12号《通知》下发后,各级民行部门根据《通知》要求,经过艰苦的努力,相继获得突破,并取得了一定成效。但是在民行侦查权行使的过程中,在检察机关内部也不断存在疑虑,认为民行部门在资源配置等方面存在不足,建议民行侦查权的行使要量力而行[1]。对此,笔者认为,民行侦查权的有效行使具有重大意义,必须保留民行部门的侦查权。

(一)民行侦查权的行使有利于实现司法公平与正义

公平、正义是社会主义司法制度追求的目标和要求,也是民行检察制度确立的出发点和落脚点。当前,司法腐败虽只是极少数人的行为,却极大地影响了社会大众对司法公正的信任。在此之前,民行侦查权曾归口于法纪检察部门 (现更名为渎检部门)、反贪部门[2]。民行监督的两个手段——抗诉和刑事追诉因此分离,民行抗诉职能从制度层面缺乏有力保障。民行部门每年向法院抗诉的案件逾万,但是改判率却偏低;很大一部分案件,审判人员有枉法裁判的嫌疑,但是因枉法裁判受追究的法官却很少。民行侦查权的回归,最直接目的是以“查”促“抗”,以此作为抗诉职能行使的有力保障。而民行侦查权的回归的最根本目的则是通过查处审判人员枉法裁判、渎职侵权行为,维护司法公正和司法权威。

(二)民行侦查权的行使,实现了检察资源的合理配置,有利于实现司法效益

民事行政案件涉及面广,法律关系错综复杂;民事行政案件的审判模式赋予法官在事实认定和证据采信等方面更大的自由裁量空间,同时,民事行政案件涉及的法律、法规及司法解释专业性强,而渎检、反贪部门长期从事刑事案件的调查与突破,对一些民事行政法律、法规和司法解释不熟悉,对民事行政审判的方式也知之不多。因此,上述部门在审查案件时,对该类判决是否公正、审判人员是否存在枉法行为的认定上容易出现困难,侦查效能弱化。之前的实践中,如果发现法官有枉法裁判、渎职侵权嫌疑,往往要将该类案件在不同部门间相互移送,造成案件的拖延,甚至丧失侦查良机,有违司法效益的原则。

民行侦查权的行使则可以很好地解决上述问题。基于专业优势,民行部门通过对民事行政案件的审查与对比,更容易采集、挖掘查办审判人员职务犯罪的有价值线索。因此可以说,民行部门直接行使侦查权优化了检察资源配置,有利于更及时地预防、发现、查清和打击审判人员职务犯罪,实现司法效益。

(三)民行侦查权的行使将促进民事行政检察事业的全面发展

首先,民行侦查权的行使可以树立民行权威,促进审判监督工作的有效开展。目前,少数法院对民行部门的法律监督有极大的抗拒心理,阅卷环节人为设置障碍,对民行部门合法合理的抗诉意见也置之不理,审判监督难见成效。民行侦查权的行使对少数法院的上述极端行为将产生震慑作用。通过查处审判人员的职务犯罪,可以对抗诉权的行使形成有力的制度保障。其次,民初部门查处审判人员职务犯罪行为将产生巨大社会影响,有利于增强当事人的司法认知度和对民行工作的信任感,促进民行部门对当事人的息诉说理工作,为维护社会和谐与稳定作出更大贡献。

黑格尔认为:“那种与概念 (精神)不相应的实在,是单纯的现象,是主观的、偶然的、随意的东西,它不是真理。假如说,在经验中找不到任何完全与理念相符的对象,那么,理念就将作为一个主观的尺度和现实的对象对立起来了。”[3]但民行侦查制度的回归绝不是黑格尔所说的“偶然的、随意的东西”,其所彰显的正义、效率价值与社会主义司法制度的价值目标产生暗合。因此,在现阶段,保留并加强民行侦查权对实现司法公正和高效是实实在在的客观需要。

二、民行侦查权行使需要处理好的几个关系

笔者立足于自身参与查办审判人员渎职犯罪案件的实践,认为民行侦查权的行使过程中要处理好如下三个方面的关系。

(一)行使民行侦查权要处理好检、法两家的关系

民行侦查工作开展不当易造成检、法两家的冲突和矛盾。有学者用博弈论的观点形容检法关系,根据该观点选择合作在大多数的情况下比选择对抗有益[4]。但是在司法实践中,还是有少数法院基于单位形象或者因牵涉到利益关系,无法将检察监督理性地理解为支持、合作关系,而是看成了对抗关系。而另一方面,检察机关民行部门在办案过程中需要和法院多个部门发生工作上的联系,包括档案室、立案庭、审判庭、审监庭、监察室等,需要他们的配合与协助。因此,如果民行侦查权运用不当,极有可能毁掉已经积累起来的合作与支持,侦查工作无法突破,甚至影响抗诉工作的开展。

笔者认为,在行使民行侦查权时要处理好检、法两家的关系,首先要坚持依法监督的原则。民行检察部门要做到既不干预审判机关的独立性和权威性,又切实履行法律监督权。在侦查活动中,需仔细审查裁判程序是否符合法律的规定、生效判决是否符合社会的公平正义要求。同时,民行部门也要加强自身侦查监督工作,规范侦查行为,做好侦查程序的审查、侦查行为和手段的审查以及被侦查对象合法权益的保护等。其次,民行侦查权行使的过程中,可以借助审判机关监察部门的力量。民行部门可以与法院监察室建立联席互动机制,以促进与法院的沟通,利于案件侦查工作的突破和顺利进行。法院监察室的介入,对于案件的突破、相关证据材料的调取等,往往会起到意想不到的便捷效果。当然,各个侦查人员要根据各自案件的具体情况把握好和法院沟通的深度,沟通需把握的前提是注意保密性,需仔细考虑沟通对案件侦查工作是否会造成任何负面影响。总之,民行部门在行使侦查权时,不能把侦查权作为与法院打交道的可炫耀资本,须依法有理有节地运用,只有这样才能在行使监督权的同时处理好检、法两家的关系。

(二)行使民行侦查权要处理好民事行政检察系统内部的关系

通过加强民事行政检察部门一体化建设[5],处理好民行系统内部的关系,可以整合力量,应对新《民事诉讼法》的实施给民行工作带来的挑战,克服在行使民行侦查权过程中面临的一些现实困难。

2008年 4月 1日,修改后的《民事诉讼法》正式实施。此次《民事诉讼法》的修改,在解决“再审难、执行难”问题上倾注了大量笔墨,对民行侦查权的行使将产生两方面的重大影响:(1)民行部门受理申诉案件的数量将大幅增加,但同时案件量“倒三角”的问题将更加突出,不利于侦查所需线索的收集以及侦查案件的办理;(2)对民事执行的期限、程序、措施以及当事人的异议处理程序等规定得更为明确具体,这为认定执行人员是否玩忽职守、怠于执行、违法执行提供了更为具体的法律依据,有利于民行侦查权的行使[6]。

笔者认为,法官和民行工作者大量在基层办公,民行侦查权行使的过程中,需要各基层民行工作者参与到案件的办理中来。以市级院为依托,通过加强上下级检察院民行检察一体化工作机制的建设,我们可以打破各级检察院民行办案人员各自为阵的格局,统一安排案件办理工作,统一调配办案人员,实行下级检察院民行部门检察人员的办案工作由上级院统一管理的模式。

在司法实践中,建立侦监、公诉引导侦查机制,由侦监、公诉部门提前介入重大复杂案件的审查,提出补充完善证据的具体意见,也可以促进民行自侦案件质量的提高。

(三)行使民行侦查权要处理好行使刑事侦查职能与其他职能的关系

新《民事诉讼法》的施行可能导致民行部门办案任务的“倒三角”现象更加突出,而民行部门案多人少的问题在短时间内又无法迅速解决;另外,实践中一些民行干警受行使民行侦查权所带来的成功影响,易逐渐产生荒废其他职能仅专注行使民行侦查权的思想倾向。如果法律所赋予民行部门行使的各项职能间关系处理不好,则容易造成工作摊子铺得大,各项工作成效却不佳的局面。

处理好民行侦查职能与其他各项职能的关系,我们需从最高人民检察院[2004]12号《通知》中关于设立民行侦查制度的目的加以考察,即以侦查促进民行权威,做到有所为则有所位;以侦查促进抗诉,做到侦查与抗诉相辅相成。因此,上述精神应该成为我们处理好民行侦查权与其他各项职权间关系的基础。具体而言,笔者认为,在司法实践中不应随意扩大民行侦查权的行使范围。民行部门只能对在办理民事、行政抗诉案件时发现的线索行使侦查权。通过办理申诉案件,民行部门挖掘出侦查线索;通过行使侦查权,以利于申诉案件的办理,达到强化民行部门法律监督的效果。同时,对民行部门侦查权范围的限定,考虑到了民行侦查案件与渎检、反贪部门案件的区别,体现了侦查专业化的要求[7],也有利于缓解民行部门案多人少的矛盾。

三、完善民行侦查权行使中的证据收集制度

由于民行侦查制度与其他自侦部门行使侦查权最大的不同之处就在于线索的发现及处理上,而在初查及侦查的谋略和方法上却可以通用和借鉴。因此,可以说,线索是各民行部门能否开展民事侦查工作的关键,是民行侦查权得以行使的生命线。反之,目前线索的缺乏也成了制约民行侦查权行使的最大桎梏,建立完善的证据收集制度已经刻不容缓。

根据最高人民检察院[2004]12号《通知》对民行侦查范围的限定,民行部门只能对在办理民事行政抗诉案件过程中发现的审判人员职务犯罪线索展开侦查,这就决定了民行部门在线索收集上不能像渎职侵权检察部门或反贪部门主要依靠举报的方式。通过审查申诉案件,依靠自身的主动性和敏锐性,挖掘审判人员职务犯罪的蛛丝马迹,将成为民行部门获得线索的最主要渠道。

除了在意识层面重视外,收集相关线索更主要的是建立行之有效的信息采集、信息统计分析和管理机制。具体而言,一是要建立侦查所需线索的信息采集机制。信息不等于线索,但众多信息的汇集可以形成一条有价值的侦查线索。民行干警不断提高自身素质、具备发现申诉案件实体不公和程序不当之处的能力,是信息采集工作的前提。目前司法实践中,审判人员往往具备高智商、高学历,能熟练运用、规避法律。在众多的司法不公案件中,除了少部分案件审判人员存在明显的徇私枉法、渎职侵权行为外,更多的案件却是因审判人员“不恰当”行使自由裁量权所致,即所谓的“合法不合理”型案件。此类案件也成了申诉人反映最大,民行部门最难处理的案件。挖掘隐藏在“不恰当”自由裁量权背后的线索,可以重点审查以下几类案件涵盖的信息:(1)一、二审案件中多次被抗诉的审判人员;(2)在没有新规定的情况下,审判人员所作判决与其他审判人员对同类案件所作的判例不同;(3)同一审判人员对同一类案件先后所作的裁判不同。

二是要建立信息统计分析和管理机制。裁判不公是徇私枉法、渎职侵权行为的表象。民行干警通过案件审查采集来的信息要及时进行统计分析,以便实现从信息到线索的质变。建议民行部门设立《侦查信息统计卡》,对该卡进行专人负责,保密管理。民行干警对其认为裁判不公的案件,在登记卡上记载审判人员信息、裁判不公的原因、案件有无抗诉以及是否得到改判等,其中错判原因的分析是重点。侦查人员应对《侦查信息统计卡》进行定期统计、分析,总结出有价值的侦查线索。

[1]张志平,郭宗才.民检侦查权运作机制之检讨 [J].中国检察官,2006,(4).

[2]王学成.论查处民事司法职务犯罪的几个问题[J].广东社会科学,2005,(1).

[3]黑格尔.逻辑学 (下)[M].北京:商务印书馆,1982:448 -449.

[4]陈斯.权力制衡与制度完善——以民事抗诉程序之运行为例[G]∥吕伯涛.司法理念与审判方式改革研究.北京:人民法院出版社,2005:319.

[5]何燕.检察机关侦查一体化机制建设问题研究 [EB/ OL].中国检察网,http://www.cnjccn.com/,2008-05-22.

[6]邹德光.民事诉讼法的修改对民行检察工作的影响及对策探讨 [EB/OL].中国检察网,http://www.cnjccn. com/,2008-05-21.

[7]刘继国.职务犯罪侦查权的合理配置 [J].人民检察, 2008,(1).

Research on the OperationalM echan ism of Investigation Power by C ivil Adm in istration

WANG Tao
(CivilAdministration Department,the People's Procuratorate of Guangzhou City,Guangzhou 510623,China)

Under new situations,effective execution of investigation power in civil administrative procuratorialwork is of great significance in investigating into duty cr ime reinforcing litigation supervision realizing the justice and harmony of judicature.Based on my own work practice,it is proposed that three relations should be handled properly in the execution of investigation power by civil administration and the collecting of the evidence should be reinforced to facilite effective work on practicing power of investigation in civil administrative procuratorialwork.

civil administrative procuratorialwork;power of investigation;the collecting of evidence;construction

D926

A

1001-7836(2010)03-0016-03

(责任编辑:孙大力)

2009-12-22

王涛 (1980-),男,湖北荆州人,诉讼法学硕士,从事民事诉讼法研究。