城市土地储备风险管理现状

□文/王永斌 吴璐君

城市土地储备风险管理现状

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本文首先介绍了城市土地储备风险管理的背景、目的及意义。在学习和总结国内外学者的相关研究后，对城市土地储备风险存在的问题作一阐述，提出今后研究的重要方向。

土地储备；风险管理；不确定性

一、引言

长期以来，我国的国有土地使用权是通过划拨方式无偿且无期限地使用，从而导致大量的土地被闲置。随着市场经济的不断深入，我国逐步形成有偿有期限的土地使用方式，全国各大城市都加强了对闲置土地和其他存量土地的利用和管理力度。但由于存量土地的利用涉及众多土地使用人的重大利益调整，靠简单的行政手段难以达到目的，因而必须建立一种体现行政手段和市场手段相结合的新型体制。为了适应经济体制改革和经济增长方式转变的要求，促进城市土地集约利用，我国的地方政府和土地管理部门进行了积极探索，在借鉴香港等经济发达地区的经验后，结合自身实际情况，建立了城市土地储备制度。

二、概念界定

（一）城市土地储备制度的概念。在国外，土地储备通常表述为 Land Banking、Public Land Banking。国外学者对土地储备的概念认识较一致，即由公共机构或授权机构事先取得土地，进行运作并保有，然后适时供应市场，以实现抑制投机、平稳地价、促进城市均衡有序发展及其他土地公共政策目标。Harvy（1974）则将土地储备划分为土地储备分成计划型和全面型两类。我国台湾学者黄健仁（1993）对土地储备的定义为：为配合现有的计划和管制方法，公共部门预先取得土地以供未来使用，并由此创造出更有效的管理系统。储备目的为控制城市扩张的方向和速度，并且抑制土地投机及地价飞涨，实现公共土地使用的政策目标。我国大陆学者陈江龙（陈江龙和曲福田，2002）认为城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式从分散的土地使用者当中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织土地开发，在完成了前期开发整理工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

归纳而言，笔者认为城市土地储备制度的概念应包括如下方面：1、实施主体基本界定为政府、政府委托或授权机构；2、储备土地的来源为征用、收购、收回、置换、旧城改造拆迁等；3、对储备的土地应进行土地整理；4、按照计划供地；5、目标为盘活企业存量土地、抑制土地投机，实现土地资产的优化配置、规范土地市场运行、保障土地利用总体规划和城市规划的实现、促进城市均衡有序发展等。

（二）城市土地储备风险的概念。风险是指未来结果的不确定性，即实际结果与预期结果的偏离。我国城市土地储备本质上是一种公共投资或政府投资活动，但具有商业地产开发投资经营的特征，城市土地储备过程中存在多种风险。狭义的城市土地储备风险就是在土地取得、土地储存和整理、土地出让等城市土地储备的各个环节中，城市土地储备机构所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素。广义的城市土地储备风险还应包括参与城市土地储备的各相关主体，包括中央政府、地方政府、银行等金融机构、各投资者甚至社会公众在城市土地储备过程中所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素，这是由城市土地储备内在的广泛的公众参与性所决定的。

三、城市土地储备风险管理概况及趋势

（一）国外城市土地储备风险管理研究综述。对风险管理理论的研究起源于人们早期对保险的认识。在国外，古巴比伦、古埃及、古希腊和古罗马等古国，很早就有互助共济、损失补偿的风险处理方法。公元前18世纪，在古巴比伦王国的《汉穆拉比法典》中首次显示了海上保险意识的萌芽。这些都属于保险思想的雏形，但考虑到保险是风险管理理论的一种，所以将其视为风险管理的理论雏形。

随着经济的发展，风险管理越来越受到各国的重视。风险研究专著大量出版。18世纪产业革命期间，被誉为“现代经营管理之父”的法国管理学家亨瑞·法约尔在其代表作《一般管理和工业管理》一书中正式把风险管理思想引进企业经营领域。1950年美国的莫布雷等人合著了《保险学》一书，在书中详细阐述了“风险管理”的概念。尽管如此，风险管理长期以来却一直没有能够形成完整的体系与制度。对风险管理理论的系统研究始于1963年美国的梅尔和赫奇斯合著的《工商企业管理》一书，该书成为了风险学领域中重要的历史文献。1975年，成立于1909年的美国保险管理协会（ASIM）更名为风险与保险管理学会（简称RIMS），标志着风险管理从原来的用保险方式处置风险变成真正按照风险管理的方式处置风险。

风险研究随着工业的发展逐渐由单一的企业风险研究转向个人、家庭及社会的多主体、多角度的风险研究，并由传统风险行业向其他新兴行业扩展。20世纪六七十年代，风险研究主要集中在大型设备制造、矿山、电力、公路建设等传统的高风险行业；20世纪八十年代初，则更多的向核能、化工、通信、军工等技术含量高的新兴行业转移。随着人们对身体健康、生活环境的关注和要求程度日益提高，农业及医疗卫生的风险研究也迅速发展起来。研究风险的方法不断优化。1960年以前，投资风险研究主要是用传统的经济——财会分析方法，包括风险调查法、成本-效益分析、敏感分析等。1960年以后，管理方法引进了研究领域，创立了工程-管理科学方法，主要有决策树法、概率分布法、数理方法、模拟法、随机网络法等。这些方法侧重于研究在限定资源条件下，各种风险因素对投资决策参数和管理目标的影响程度，增强了解决实际问题的能力，由于利用先进的计算技术，从而避免了复杂的数学分析过程，在实践中的应用越来越广。目前，虽然存在多种分析理论和方法，但实质上各种理论方法间并没有截然的区别。这一事实说明风险管理这一学科正逐渐走向成熟。

（二）国内城市土地储备风险管理研究综述。我国的城市土地储备制度建立的比较晚，理论界对其风险管理的研究尚处于初级阶段，主要是集中在城市土地储备风险识别及风险控制两个方面。瞿亮（2003）通过对城市土地储备的“垄而不断”、“超市场性”、“经营型”、“微利性”等几个特点的分析，将城市土地储备风险分为：政策风险、经营风险和财务风险。刘兆云（2003）根据土地储备实施过程，将土地储备风险分为内部风险与外部风险。其中，外部风险主要有地产泡沫风险和政府干预失败风险，内部风险根据土地储备实施过程分为土地收购风险、土地储备开发风险、土地储备过程中的风险和土地出让风险。更多学者针对风险的来源和特征，将城市土地储备风险分为以下几个类型：1、经营风险，指经营过程中由于缺乏市场信息，在市场条件变化下可能导致决策失误引起的经营损失；2、金融风险，主要表现在利率风险、汇率风险、金融政策风险三个方面；3、变现风险，由于土地的变现性差，影响资金周转，增加资本风险；4、政策法规风险，土地储备制度尚不完善，法律法规本身不配套，引发了实施过程的不确定性；5、其他风险，包括失去控制的人为因素以及自然灾害所造成的损失。

理论界在对风险进行定性分析的基础上，从以下几个方面提出了城市土地储备风险控制的对策：1、加强基础理论研究，提高土地储备运作模式的科学性、规范性；2、城市土地储备机构的资金管理方式也要向现代企业制度财务管理方式转变，对项目进行财务分析，减少土地储备的风险（徐建春，2002）；3、广开筹资渠道，除通过向银行贷款外，还可以考虑积极争取财政拨款、积极向市经贸委争取企业解困资金、发行《换地证》，以地换地，以减少土地补偿费用等途径（贾生华，2001）以及建立城市土地储备基金、委托金融部门发行土地储备债券与股票、推进土地抵押贷款债权化等方式（王秀兰、董捷，2001）；4、加快配套政策设计研究、推动收购储备立法工作，为城市土地储备运作提供法律和政策保障（欧阳安蛟，2002）；5、制定收购供应计划，做好土地储备运作的风险分析，把握好土地的获取时间问题（杨遴杰、林坚，2002），建立多种模型对土地储备量进行预测。

四、总结与展望

综上所述，我国城市土地储备风险呈现政策风险、政府干预风险、市场风险、运营风险等多种风险相混合的状态。各学者对城市土地储备风险来源作了大量的定性分析，并在定性分析的基础上提出了多种降低风险的对策及建议，但也存在不足之处。1、缺乏对城市土地储备风险系统地研究，没有将风险管理系统的理论引入到城市土地储备中；2、在风险识别方面对土地的特性方面的识别不够，如土地的面积、地质条件、形状、位置等方面可能引起的风险，较少进行识别；3、缺乏对城市土地储备风险的定量风险评估，无法确定风险因素对城市土地储备的影响程度；4、风险控制对策也多为融资、完善政策法规等方面，缺乏对于城市土地的储备量与储备周期的定量研究。因此，对城市土地储备进行系统的风险管理、对城市土地储备进行风险定量评估、制定以“以储定供，以供调需”为思路的城市土地储备供应计划，并结合储备能力、城市规划、土地利用规划、市场需求等各因素确定合理的土地储备量及土地供应量将是今后研究的重要方向。

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[3]冯昌中.城市土地储备存在的八大风险[J].中国土地，2006.11.

[4]李宪坡.我国现阶段城市土地储备制度的状况与问题[J].城市，2003.6.

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[7]Doherty，Neil A.Integrated Risk Management.New York：McGraw-HillCompanies，2000.

F293.2

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1.重庆大学建设管理与房地产学院；2.四川省第六建筑有限公司）