西蒙的决策理性在教育政策决策中的运用

王惠清，孟 凡

（湖南师范大学教育科学学院，湖南 长沙 410081）

西蒙的决策理性在教育政策决策中的运用

王惠清，孟 凡

（湖南师范大学教育科学学院，湖南 长沙 410081）

教育政策决策是教育行政管理中的核心问题。西蒙关于决策中的理性与有限理性、最大化与满意准则、既定方案与备选方案、程序化决策与非程序化决策的思想观点对于教育政策的决策制定有指导借鉴的作用，教育政策的决策是有限理性的决策。

理性；有限理性；教育政策决策

诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙在《管理行为——管理组织决策过程的研究》中提出了有限理性的决策理论，我国学者范家骧评论说：“决策理论不但适用于企业组织，而且也适用于一切正式组织机构的决策，特别是政府的决策，因为绝大部分的政府工作与决策有关。”[1]6教育政策决策制定是政府的主要职能和核心工作，运用西蒙的决策理论来审视教育中的问题，并用有限理性的思维来决策制定教育政策是非常有意义的。

一、决策思维中的理性与有限理性

理性和有限理性都是就人们的思维方式而言，理性思维认定人的理性是唯一的、无限的，有限理性思维则认为人的理性不是唯一的而是有限的。微观经济学的基本命题之一就是“理性”的决策思维，即人们依靠已有的经验、知识、技术、能力去获得最大化的结果。理性认识是可靠的，人类理性的力量可以攻克人类发展过程中的任何难关。西蒙认为，由于“知识的不完备性”、“困难的预见”、“可能行为的范围”使人类的理性难以获得真知。例如在传统经济决策中，存在着“确定的”、“有风险的”、“不确定的”三种状况，然而只有在“确定”情况下，它才符合通常所说的合理性的概念，而“风险”、“不确定”的决策难以用理性来预见，“这种理论只能处理相对稳定和与竞争性均衡相差不大的经济行为，无法满意地处理有关不确定和不完全竞争情况下的决策行为。”[1]3那么人们的决策“就是要用评价行为后果的某个价值体系去选择令人满意的备选行为方案。”[2]74在进行符合要求的方案选择中，因为要求或标准是人为给定的，这种“理性”的“决定”不一定就是最佳的，“标准”和“要求”会随着主观和客观情况的变化而变化，由此人们的决策就是“有限理性”下的产物。西蒙说：“一项决策如果在指定情况下使一定的价值最大化，则可称之为‘客观’理性的。一项决策所达到的价值最大化，如果是相对于决策者的主观知识而言，那它就是‘主观’理性的。手段对目的的适应是一个自觉的过程，就称为‘自觉’理性的。这个过程如果是（由人或组织）有意进行的，则称为‘有意’理性的。如果一项决策是指向组织目标的，我们就说它是‘个人理性’”[1]75西蒙的这段话实际上讲的就是客观理性和主观理性的问题，所谓客观理性是指决策者的决策比较符合客观实际，制定的政策达到了最大化，可能是一个好的政策；所谓主观理性是决策者认为自己的决策达到价值最大化，至于是否符合客观实际，还有待在实践中检验，有可行和不可行的两种结果。“自觉理性”是指决策者尽量去靠近客观事实，至于是否能靠近则取决于人们所使用的手段；“有意理性”与自觉理性的不同是前者的人为性特别强，而后者是自然的；“组织理性”和“个人理性”是指决策者有组织和个人的两个层面，他可能从全局（组织）或局部（个人）的角度来决策制定政策。以上“自觉理性”、“有意理性”、“组织理性”、“个人理性”实际上都可归到“客观理性”和“主观理性”的范畴，最终说明一个道理：人的理性是有限理性，组织或团体的决策是靠人来进行的，任何一项决策也是有限理性的决策。一项政策的制定，要把客观理性和主观理性进行有机的统一。

针对具体的教育政策问题，我们的决策思维也是在理性前提下渐进的，例如，我国政府对“农民工子女义务教育”政策问题，即是有限理性的决策。1995年元月，《中国教育报》连续3期刊发了记者李建平关于《“流动的孩子”那儿上学——流动人口子女教育问题探讨》，1996年国家教委印发了《城乡流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省市进行试点，这是初步的政策决策。1998年国家教委、公安部联合颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》中规定：“流入地政府应为流动儿童少年提供接受义务教育机会，”“流入地全日制公办中小学应主要承担流动儿童少年就学义务，”这是政策的初步成型。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》进一步明确：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”，这是政策的基本定型。2003年国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》，进一步确定了“两为主”政策。从上述政策文本的渐变过程中可以看到如果一项教育政策从开始时就是“完全理性”的决策，就无需后面一步一步的政策。有限理性主义者认为，人类的思维决策不可能达到纯理性、十全十美的程度，由于时间、空间的变化，决策者知识能力的限度，理性的政策不可能完全吻合实际，故进城务工农民子女义务教育政策从开始制定就不是理性的，即使是2003年修订了的“两为主”政策也有不完善的地方，由此，我们认为，教育政策的决策必须用有限理性思维。

二、决策目标的最大化与满意准则

“最大化”受“理性”支配，“满意准则”受“有限理性”支撑，它们是两个不同的评判标准。西蒙认为，微观经济学的另一个基本命题是“最大化或最佳原则”，“经济人决策过程的特点是，他在一个详细说明和明确规定的环境中进行最大化选择或者说是最佳的‘选择’。”[1]2也就是说，经济人的决策寻求政策目标的“最大化”或“最佳化”。决策理论认为，“最大化”的标准是理性的、唯一的，世上很难有最佳的决策，因此只有在比较中寻求满意的结果。西蒙说：“就决策导向最终目标而言，我们把决策称为‘价值判断’，就决策包含最终目标的实现而言，我们把它称为‘事实判断’”[1]6。这里的“价值判断”可说是“最大化”，“事实判断”则是满意准则。一个国家、政府的政策的选择、确定是一个价值取向过程，即包含着国家、政府决策人员的价值观念和价值标准，这种价值观念和价值标准是人们的经验和思考的结果，必然会体现在他们的决策中，也就是说，政策的制定是一个“价值判断”和“价值取向”的过程。但是，政策的最初来源则是客观事实，任何的政策不可能是凭空意想，它必须扎根于现实基础，因为决策者的价值取向和价值决定不可能完全预知未来的发展，所以，价值判断要与事实判断尽可能吻合。一般说来，一项政策的价值要素是纯理性的，而政策的事实要素则说明人的理性是有限的，因此，任何一项政策的决策制定既是理性思考的产物，又是人的理性不能完全达到的产物。

在教育政策的决策中，价值要素是必然的，事实要素也是必然的，例如，2007年国务院办公厅转发了教育部等部委关于《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（以下简称《办法》），这项政策决策的目标寻求的就是满意准则而不是最大化。从计划经济转向市场经济以来，高校收费制度成为一种定式，为什么又要搞师范生的免费教育呢？“事实要素”表明：师范教育生源紧缺，很多人不愿上师范院校，中小学师资队伍（特别是农村学校）出现危机。“价值要素”则是国家政府对“事实”的敏锐观察后得出的结论：必须要以新的政策来鼓励学生报考师范院校，从而充实巩固中小学师资队伍。该项政策如果是最大化，那么就可能寻求所有的政策方案，但此政策从温家宝总理在2007年3月《政府工作报告》讲话到5月9日颁布《办法》，只用了两个多月的时间，不可能寻求所有方案；如果是“最大化”，那么就要得到社会所有人的赞同，但事实上不赞成免费师范教育的大有人在，因为这是一个“重新免费”的问题；如果是“最大化”，它就要同“复杂事物打交道”，要求有关部门和有关人员参与研究决策，而事实这个政策就是由教育界的几个权威学者给政府领导人的提议。师范生免费教育政策追求的是“满意准则”，首先单刀直入师范教育中出现的师资紧缺问题，而不是寻求所有备选方案中的最佳者;其次是把“重大”的事情作“简化”处理，先解决师范生生源和教师队伍紧缺问题，至于其他专业是否免费问题，暂不过多的考虑。

三、决策方案中的唯一性与多样性

政策方案是进行决策的基本前提，任何政策的决策都必须首先制定政策方案，作为微观经济学来讲，寻求理性的最大化方案是唯一的，然而，有限理性的决策理论揭示，方案并不是唯一的，“在任何时候都面临着大量可以替代的备选行为。其中有些行动方案被意识到了，有些则不然。”[1]68当我们提出某一个方案来做决议时，手中还应该有备选方案。西蒙说，“决策包括三个步骤：（1）列出全部被选策略；（2）确定其中每一策略的后果；（3）对这些后果进行对比性评价”[1]66。既定方案是准备用的方案，备选方案则是为既定方案做后续准备的。尽管我们能采用已采纳的方案和备选方案比较，但这种比较还是在理性阶段，“理性的决策总是要求我们用方案所实现的目标去对比各个备选方案。”[1]63即使我们分辨出这些方案的优劣，但最终还是理性的，这种理性不可能完全概括纷繁多变的外部世界。西蒙的理论告诉我们，无论是既定方案还是备选方案都是有限理性思维下的结果，要使一项政策方案符合实际、可行，那么我们要尽可能选择“令人满意的方案”，所谓最佳的方案是做不到的。任何一个人的知识和行为均是有限的，即使他们拥有丰富的知识和经验，即使他们对这些备选方案进行了精心比较，但并不是这个选择的效果就是最佳的，任何组织和组织中的人员的知识背景和经验也是有一定的限度的。

对较为重大的教育问题，往往也有多个设计方案，例如，国家大学招生制度关于收费政策的决策。从实行大学生分担教育成本、缴费上大学的制度以来，贫困生的问题一直比较棘手。对于决策者来说，最初的选择意见也许包括（1）降低学费标准，使得几乎所有学生都交得起学费；（2）对所有贫困生减免学费；（3）以发放助学金的形式给予学费资助；（4）实施助学贷款制度；（5）回到不缴费的状态；（6）维持目前状况。在这些方案中，有许多是可取的，但哪一种最可取，我们仍然不能十分肯定，因此，涉及多个方案，对多个方案的分析评价，再在此基础上来设计方案不失为一种好的办理。正如政策专家卡尔帕顿和沙维奇所述：“为了创新或发现好的方案，我们始终应当将搜寻的眼光投向所有的地方。我们找到的方案越多，就越有可能发现我们寻求的方案——而且常常在平淡无奇之处发现了它。”[2]事实上我们穷尽所有的方案是不可能的，如果穷尽了，那么这种抉择变成了“理性”的“最大值”，所以我们只能在已有的方案中用“有限理性”的思维来选择满意的方案。在上述大学生分担教育成本方案中，降低学费标准、减免学费的选择也许更为理想，但在成本和效率上难以接受；国家负担学费、维持现有缴费现状的选择在政治上也许难以认可；发放助学金、实施助学贷款比较起来较为合适和满意。教育政策方案的决策是一个非常复杂的过程，往往涉及到各个集团的利益及统治者的大政方针。

四、决策过程的程序化和非程序化

“程序化”和“非程序化”的决策过程指的是一般和特殊，西蒙认为以往的经济学着重研究决策结果的合理性，很少注意决策本身的问题，他用“管理组织决策过程研究”作为《管理行为》的副标题，表明了他对决策过程的重视。西蒙认为，任何组织机构内部的活动都可以分为“经常性”和“非经常性”两种，前者为程序化决策，后者为非程序化决策。所谓“程序化”就像机器运转过程一样按既定的过程和步骤，它的主要作用在于控制与协调。“非程序化”则是在组织中产生了新的和修正旧的程序的过程时，组织的活动则不是非经常性活动，这就需要不按常规程序的决策。政策决策的程序化体现在某项政策出台时有一般性操作和步骤，如政策议案、政策方案设计、政策方案论证、政策方案审定。政策决策的非程序化则体现在该项政策的出台是打破常规的，例如，1999年高校扩招政策的出台就是一个打破常规的实例。

1999年6月25日，在全国各大新闻媒体上出现了“根据最近党中央、国务院的决策”，“今年全国高等教育招生大幅增加。”一般来说，教育政策的制定最先来自教育部的设计方案，而此次方案的策划则来自经济学家们。其次，一项教育政策总要经过较长的时间，有的还需要进行试点，但此项政策在一个非常短的时间就决定了。再次，国家最高决策机构中央政治局、国务院直接参与，这在以往是非常少见的。可以说，高校扩招政策是“非程序化”决策的产物，有研究者认为，“主要在非常规（超出原定发展计划或一定规划之外）条件下为解决涉及到全面重大与紧迫的问题而做出的一项典型的困境决策”[3]9。然而高校扩招政策仍然有“程序化”决策的一些特点，如经济学家经过调查研究提出了扩招议案，并设计了具体的扩招方案，政策方案经过多方论证，所以，“它仍然是在原有制度框架下寻求依靠传统资源配置方式推进改革与发展的一个制度安排的矛盾体。”[3]25笔者认为，高校扩招政策是“非程序化”下的“程序化”决策，是非常事情、非常时期，非常的决策程序。程序化的作用是作为组织控制、协调组织系统的一个部分，非程序化的作用是组织创新的一部分，要求人们面对新问题有新的措施。

西蒙的有限决策理论虽然是从经济学的角度，但对公共管理、公共政策的决策具有同样的价值，瑞典皇家科学学院在授予西蒙诺贝尔经济学奖的正式声明中指出：“西蒙有关组织机构决策的理论和意见，应用到现代企业和公共管理所采用的规划设计、预算编制和控制等系统中及其技术方面，效果良好。现代企业经济学和管理理论大部分建筑在西蒙的思想上”[3]25。西蒙决策理论对教育政策决策无疑具有重要借鉴意义。

[1][美]西蒙著.管理行为——管理决策过程的研究[M].杨砾等译.北京：北京经济学院出版社，1988.

[2]吴志宏等.教育政策与教育法规[M].上海：华东师范大学出版社，2003：50.

[3]袁振.2000年中国教育政策评论[M].北京：教育科学出版社.2000.

On theApplication ofSimon’sDecision-makingRationalityin EducationalPolicyMaking

WANG Hui-qing,MENG Fan

（School ofEducational Science,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081）

The making of educational policy is the core issue of the administrative management of education. The rationality and the limited rationality,the maximized and the satisfied rule,the established and the optional program,the programmed decision and the non-programmed decision-making of Simon have played an instructive role in the constitution ofeducational policy.The making of educational policy isone of limited rationality.

rationality;limited rationality;education policy making

G40-011.8

A

1674-831X（2010）06-0035-04

2010-10-18

王惠清（1957- ），男，湖南双峰人，湖南师范大学副教授，硕士生导师，主要从事教育行政、教育政策研究；孟 凡（1986- ），女，湖南长沙人，湖南师范大学教育科学学院硕士研究生，主要从事教育教学理论研究。

[责任编辑：葛春蕃]