我国食品安全责任保险制度的建设与完善＊——以《食品安全法》的实施为背景

耿 宁,戴同斌,李洁瑜

(华中农业大学文法学院,湖北武汉430070)

我国食品安全责任保险制度的建设与完善＊
——以《食品安全法》的实施为背景

耿 宁,戴同斌,李洁瑜

(华中农业大学文法学院,湖北武汉430070)

我国食品安全问题突出,已经严重影响了社会的和谐稳定与经济的健康发展。以《食品安全法》的实施为契机,食品安全责任保险的重要性越显突出。分析食品安全责任保险的基本理论与我国社会需求的现实条件,提供食品安全责任保险制度建设与运行的保障条件,完善具体制度措施,可以预防食品安全事故的发生及协助事后救济问题的解决。对于健全我国食品安全保障体系以及促进和谐社会的建设也有重要意义。

食品安全;责任保险;保障条件;制度完善

食品安全关系到人民生命健康、经济发展和社会稳定,是当今最为关注的热点之一。而我国食品安全问题时有发生,2008年的“三聚氰胺”奶粉事件一度使人们谈“奶”色变,2010年刚刚发生的海南“毒豇豆”事件再一次触及人们在食品安全上的敏感神经。食品安全事故发生后,责任企业纷纷倒闭破产或者逃避责任,受害者索赔道路艰难,相关产业经济损失严重,已成为制约我国经济社会发展,阻碍和谐社会建设的不利因素。食品安全的事前监管固然重要,但事后的保障也不容忽视。

一、食品安全责任保险的基本理论

食品安全责任保险与产品责任、侵权责任之间联系紧密,把握它们之间的相互关系有助于更好地了解食品安全责任保险所涉及的基本理论知识,从而为具体的制度建设与完善提供稳固的理论支撑。

(一)责任保险、产品责任保险与食品安全责任保险的关系

保险制度的产生,源于人类应对各种灾难的需要。保险有狭义与广义之分。我国《保险法》中的保险是狭义上的理解,即指商业保险。按照保险标的的不同,保险可分为人身保险与财产保险。责任保险属于广义上的财产保险,是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险,这种赔偿责任主要指侵权责任。需要注意的是,被保险人的损害赔偿责任的产生由被保险人的过失行为引起,侵权人故意造成的损失不是责任保险的保险标的。产品责任保险属于责任保险的一种,它是指以投保人因其产品的质量缺陷致使产品使用者或者消费者遭受人身伤亡或者财产损失而依法应承担的赔偿责任为保险标的的保险。生产商为避免承担因使用其产品而造成他人人身伤害或者财产损害所产生的损害赔偿责任,而通过产品责任保险来转移因产品责任所带来的经营风险。

食品是否属于产品的范畴?我国《产品质量法》规定:“产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。”一般而言,食品应属于产品的范畴。由于产品必须具备的条件之一是经过加工、制作,这就排除了未经过加工的天然品(如原煤、原油等)及初级农产品(如未经加工、制作的农产品)。在国外,多数国家的立法也未将初级农产品列入产品责任法范围,原因就在于农产品易受自然环境因素影响,其产生的潜在缺陷难以确定缺陷来源,而且农产品没有明确的质量标准。[1]《食品安全法》中也指出“供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理,遵守《农产品质量安全法》的规定。”因此,本文中的“食品”概念不包括初级农产品,食品安全责任保险也暂不涉及初级农产品。因此,食品安全责任保险作为产品责任保险的一种,是指因被保险人生产或销售的食品存在缺陷,导致使用者或第三者人身伤害及财产损失,依法应由被保险人承担赔偿责任时,保险人在约定的保险责任及赔偿限额内予以赔偿的一种保险。[2]《食品安全法》第九十六条规定:“造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这意味着食品生产经营企业今后面临巨大的赔偿风险,它们分散风险的需要增加,这成为食品安全责任保险发展的重要契机。

(二)食品安全责任保险与强制性保险、侵权责任制度的关系

强制性保险亦称法定保险,是根据国家法律或行政命令,在投保人和保险人之间强制建立保险关系,要求特定范围内的任何标的都必须参加保险,它是国家从保护社会公众利益的角度出发,以强权实施的一项保护保险合同关系以外第三人的制度。产品责任保险可以分为产品责任自愿保险与产品责任强制保险。在很多发达国家,产品责任险已成为一种强制性保险。食品安全责任保险作为产品责任保险的一种,在理论上也可以有自愿与强制之分。当然,究竟采用自愿还是强制性的应用还需根据具体的实际环境进行选择。

食品安全责任保险既然属于责任保险的范畴,那么其标的应为食品消费领域中的侵权责任。作为与人的生命健康息息相关的特殊产品,是否可以引入保险机制?有人认为我国食品安全问题突出,责任保险的运用使侵权人只需缴纳一定的保险费而由保险人向第三人赔付保险金,使侵权人无须自己承担损害赔偿责任,这样侵权人就通过责任保险逃脱了其应当承担的赔偿责任,导致侵权责任制度对加害行为预防和抑制的功能降低,也难以有效保障食品的安全。其实这是对责任保险的一种误读。在现代社会,随着对受害人保护的不断完善,侵权人所应承担的损害赔偿责任也不断加大,《食品安全法》中关于十倍赔偿金的规定就是这种表现。如果没有责任保险制度,即使法院判决食品安全事故侵权人承担赔偿责任,由于其赔付能力有限,受害人往往难以得到充分赔偿。而责任保险免除了受害人可能要经历的漫长侵权诉讼的痛苦,使受害人可以得到及时、有效的补偿。[3](P44-45)另外,并不是在任何情况下保险人都要承担赔偿责任。在侵权人故意造成第三人损害时保险人可以拒绝赔付保险金。总之,责任保险制度因为其分散风险、消化损失的性质,促进了民事责任承担的社会化,保障了受害人最大可能的获得损害赔偿。[4]因此,在食品安全问题上引入保险机制并没有背离侵权责任制度的根本目的,相反两者可以相互促进融合。

二、食品安全责任保险发展完善的有利条件

实际上,我国境内的一些保险公司已经尝试开发出相关的食品安全责任保险业务,而《食品安全法》的实施更是催热了这一险种的发展。目前,食品安全责任保险的广泛推行正在酝酿形成之中。

(一)食品安全责任保险自身的优势

其一,有利于消费者权利的保障。消费者的弱势地位导致其追索赔款面临很大困难,虽然受害者可以选择单一的诉讼、共同诉讼或代表人诉讼等方式进行索赔,但我国现有的民事诉讼机制对于此类问题的解决显得力不从心。一方面大规模的单个诉讼不利于经济效益的最大化,增加诉讼成本与社会成本;另一方面我国的代表人诉讼在实践运用中还存在许多问题,集体诉讼制度目前还是一个立法空白。而通过责任保险机制,对消费者而言可从保险公司直接获得相应赔偿,减少诉讼成本,避免发生因企业破产而无力赔偿的问题,最大程度地保证消费者的合法权益。

其二,有利于食品生产经营企业、保险公司的发展。食品安全事故发生后,相关责任企业因为面临巨额的索赔与处罚而常常破产。特别是一些知名企业的没落不但会影响整个行业发展的积极性,而且会造成社会资源的巨大浪费。而通过保险机制可以分散企业风险,保障企业的正常生产经营,还可以提高企业的安全风险防范意识。对保险公司而言,建立以社会需求为导向的食品责任保险新模式,根据不同实际情况开发个性化的食品责任保险产品可以成为保险公司一个新的业务增长点,[5]同时可以加快保险业的改革与发展。

(二)食品安全责任保险的政策性支持

我国政府高度重视包括责任保险在内的整个保险业的发展,在政策上积极鼓励与支持。《国家重大食品安全事故应急预案》中规定,重大食品安全事故发生后,保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》则提出“要加快保险业改革发展,提高运用保险机制促进社会主义和谐社会建设的能力和水平。积极引入保险机制参与社会管理,有效化解社会矛盾和纠纷,完善社会化补偿机制……大力发展责任保险,健全安全生产保障和突发事件应急机制。”保监会也表示要“积极鼓励、支持保险公司开发食品安全相关责任保险产品,拓展相关业务,提高贯穿事前、事中、事后的全方位保险服务。”可以说,政策上的有力支持为食品行业实行责任保险提供了强大支撑。

(三)食品安全责任保险的法律性依据

责任保险的保险标的为法律上的民事赔偿责任。我国目前的食品安全相关立法已给责任保险预留了很大空间。《产品质量法》第41条第1款规定:“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的,生产者应当承担赔偿责任。”第42条规定:“由于销售者的过错使产品存在缺陷,造成人身、他人财产损害的,销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的,销售者应当承担赔偿责任。”最新出台的《侵权责任法》规定:“因产品存在缺陷造成他人损害的,生产者应当承担侵权责任。因销售者的过错使产品存在缺陷,造成他人损害的,销售者应当承担侵权责任。”尤其是《食品安全法》借鉴发达国家的做法引入了惩罚性赔偿,如权益受损的消费者可向侵权人索赔十倍赔偿金。以上法律规定一方面加大了食品企业面临的索赔风险,增强了其转嫁风险的需求,为我国食品安全责任保险打开了新的市场空间;另一方面也为保险公司开展食品安全责任保险提供了较为适宜的法律环境。

三、食品安全责任保险推行的阻却因素

虽然许多保险公司已经开发出与食品安全相关的责任险,但总体而言,我国食品企业投保的积极性不高。在已投保的企业中也多是涉及出口食品的生产企业。食品安全责任保险的建立与推行还面临一些困难。

(一)不同主体基于自身利益的考虑

商业性保险公司以盈利为基本目的,由于食品安全责任保险所承保的风险巨大,风险事故的后果一般会涉及大量消费者,对保险公司经营的稳定性会造成很大冲击,因此,保险公司对此种保险态度谨慎。就现有的保险公司开发的险种来说,有关食品责任保险的保障范围较窄,保障功能也不强。保险公司在食品责任险方面也存在经验不足和专业人才短缺的问题,对于食品生产经营企业来说,它们通过投保来分散企业风险的意识薄弱,另外考虑到生产资金周转的需要它们更不愿意支付额外费用用于投保食品安全责任保险。

(二)法制环境的尚不完善

我国至今没有独立的产品责任法,现有的与食品保险相关的法律法规体系尚不完善,食品安全责任保险在食品安全法律保障体系中的定位不明确,造成企业购买保险的主动性和积极性不足。我国《保险法》中并没有明确涉及食品安全责任保险的内容,《食品安全法》正式实施后,相关的食品安全保险并没有随之跟进,《食品安全法实施条例》对与食品安全责任保险相关的内容只字未提。目前关于建立食品安全强制性责任保险制度的也仅停留在提案阶段。《食品安全法》及其实施条例的实行对于食品安全责任保险制度的完善与推行仅仅是个开始,还有待相关配套法规的不断完善。

(三)食品责任保险自身的特性

食品安全责任保险在一定程度上具有准公共产品的性质,由于其最终目的是维护消费者的利益,致使企业购买食品安全责任保险的动力不足。尤其是中小型食品企业,他们面临激烈的市场竞争总是尽量降低生产成本与各项费用,导致投保率非常低。另外,食品安全责任保险涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节,对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求。[6]一般的保险公司不会轻易涉足。

四、食品安全责任保险的保障条件与具体措施

食品安全责任保险是解决食品安全事件中受害人赔偿问题的有效途径,其在国外已经不是新鲜产物,但在我国这一险种还很不成熟。食品安全责任保险体系的建立与运行需要良好的外部环境予以保障,同时还需要纳入法制化发展轨道,完善法制建设。

(一)食品安全责任保险实施条件的建设

首先,政府应加强政策支持力度。由于食品安全问题的敏感性与特殊性,食品安全责任保险的经营风险要高于其他的商业保险,如果是强制性责任保险更是如此。为了提高保险公司和食品生产经营企业参与责任保险的积极性,降低其参与责任保险的成本,积极推动食品安全责任保险制度的实施,政府要加大政策扶持力度,给予相关保险公司和投保企业适当的政策激励。如可以通过财政、税收等手段加大对保险公司的扶持,同时对参与投保的食品企业也给予税收上的优惠;监管机构可以允许保险公司为销售产品责任险的人员支付更高的佣金。另外,政府工商部门、质检部门、卫生等部门要相互配合,为保险公司承保标的、积累数据、风险控制等提供良好的外部环境。

其次,完善食品安全责任保险推行的法制基础。责任保险的保险标的是损害赔偿责任,责任保险的完善需以民事损害赔偿责任风险的存在及较为完备的法律制度的建立为前提。正因如此,当今世界上责任保险越发达的地方,也是各种民事损害赔偿责任法律制度越完备、最健全的地方。[7](P205)目前,我国关系到产品责任险的法律主要包括《民法通则》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等。《食品安全法》的出台为食品安全责任保险的广泛推行开通道路。但总体来看,与食品安全责任保险相关的立法还比较分散模糊。健全的法律体系是责任保险发展的关键。因此,要完善立法体系,将食品安全责任保险纳入有关法律规范体系:考虑制定《产品责任法》,对于造成消费者人身伤害的食品生产、加工、销售企业严格追究其应承担的民事法律赔偿责任,为企业参加食品安全责任保险提供充分的法律依据:修改、完善《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律规范。另外,《侵权责任法》虽然出台,但是相应的实施细则应该加紧制定,进一步完善相关配套措施。

再者,保监会要加强监督与指导,保险公司不断提高业务水平。保监会和各地保监局要积极指导保险公司加强对保险产品和保险服务的管理,引导保险公司确定更加符合食品企业需要的险种,监督其规范经营。同时,保监会对不同类型的食品生产、加工及销售企业设定不同的费率,并给予费率浮动权限并加强监管。对于各保险公司来说,应对食品责任保险业务给予高度重视,不断完善责任保险业务的管理,注重专业人才的培养,以保证业务顺利开展。

最后,要积极借鉴国际成熟经验。食品安全责任保险在国外和相关地区已相当成熟。欧美国家普遍设立了食品领域的责任保险制度,一旦发生食品安全事故,专业的保险公司会进行处理。尤其在美国,生产危害健康的食品生产厂商,一不小心就会遭到保险公司的起诉,甚至血本无归。针对我国食品安全责任保险尚不成熟的情况,可以借鉴发达国家和地区的相关制度体系安排与经验,认真研究其责任保险的运行状况,从产品开发、风险控制等方面进行比较、分析,再结合我国实际情况完善自身的制度安排。

(二)食品安全责任保险的具体措施安排

食品安全责任保险在理论上可分为自愿性型与强制型两种。在具体制度安排中可以根据实际情况进行选择。目前,国内许多学者主张在我国建立强制性的食品安全责任保险,他们的分析也不无道理。笔者认为,在食品安全事故频发的我国推行强制性的责任保险应当是今后的发展趋势,但根据中国目前的食品工业经济发展状况与保险行业的实际能力,全面推行强制性责任保险似乎为时过早。因此,现阶段可以实行自愿保险与强制保险相结合的方式,建立具有我国特色的食品安全责任保险制度体系。当然,这里面临的关键问题是根据什么标准与理由来进行划分,那些可以是自愿性的保险,那些可以规定为强制性保险。笔者认为,对一些涉及社会公众重大利益的食品或者说风险隐患较高的食品可以采用强制性保险。比如《食品安全法》第42条、第51条规定对婴幼儿和其他特定人群食品、保健食品要严格监管,因此,可以在参考、借鉴我国的机动车强制第三者责任险做法的基础上,对婴幼儿和儿童食品、保健食品或老年人食品等特定人群的食品实行强制责任保险。食品安全责任强制保险可以先在我国一些省市进行试点,待积累经验成熟以后再全面推广。

食品安全责任保险在具体制度设计时,可以参考比照其它产品责任保险的做法,但鉴于食品安全责任保险具有自身的独特性,在推行中还要具体问题具体分析。自愿的责任保险与强制性的责任保险之间差异颇大,尤其要特别注意食品安全强制性责任保险的具体制度构建问题。这里只简要介绍食品安全责任保险的一般共性制度问题。首先,要明确责任保险的相关利益主体。主要包括保险人、投保人、被保险人、受害者或第三人,在具体规定时各自的权利与义务必须确定。其次,食品安全责任保险的运行模式根据是自愿还是强制保险的不同而区别对待。如果是强制性保险,应采取不盈不亏的原则来经营,同时政府要给予税收等优惠政策;如果是自愿性保险,可以参照一般性的商业保险进行规定与安排。再次,保险责任的范围与责任免除应清楚、细致。一般来说,保险责任不仅包括对使用者或者第三者的人身伤害、疾病、死亡或财产损失进行赔偿,还包括被保险人为食品责任事故所支付的法律费用及其他经保险人事先同意支付的合理费用。但是,由于生产企业或者经营者的故意行为或明知道其行为会导致消费者伤害或损失仍希望或放任损害结果发生的行为,保险公司可以依据免责条款拒绝支付保险金。最后,还要明确赔偿限额、保险期限、保险事故发生后的证据收集与认定、赔偿处理等相关问题。

[1]程信和,赵湘英.产品责任法比较研究——兼论我国相关立法的完善[J].中山大学学报,1999(6).

[2]段胜.构建我国食品安全强制责任保险之我见[J].上海保险,2009(1).

[3]韩芳,赵岩.责任保险和侵权行为法的冲突与融合[J].中国保险,2005(5).

[4]梁晓.浅谈我国强制险的法律适用[EB/OL].2009-10-19.http://www.law-lib.com/lw/lw view.asp?no=9662.

[5]赵博晗.试论我国食品安全强制责任保险构建的必要性[J].现代经济信息,2009(15).

[6]卢燕.构建我国食品安全强制责任保险的现实选择[J].保险研究,2008(5).

[7]李玉泉.保险法学——理论与实务[M].北京:高等教育出版社,2007.

Abstract:China’s food safety p roblem is apparent,w hich has seriously affected the social harmony and econom ic development healthily.W ith the imp lement of the“Food Safety Law”as a turning point, the food safety liability insurance is becoming more important.Analyzing the basic theory of food safety liability insurance w ith the actual conditions of China’s social needs,p roviding system construction to guarantee operation conditions of food safety liability insurance,and perfecting concretemeasures of the system have impo rtant significance in p reventing food safety accidents and helping solve the food p roblem afterwards.It is also important for us to make a sound security system of food safety and p romote the building of a harmonious society in China.

Key words:food security;liability insurance;security conditions;system perfection

[责任编辑 杨 敏]

The Construction and Perfection of the Food Safety L iability Insurance System in China

GENG Ning,DA I Tong-bin,L IJie-yu
(School of Humanities and Social Sciences,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)

D922.284

A

1009-1734(2010)03-0076-05

2010-03-10

耿宁,在读硕士生,从事经济法研究。