武汉城市圈户籍制度现状及改革构想

宋福荣

（湖北警官学院治安管理系，湖北 武汉430034）

武汉城市圈户籍制度现状及改革构想

宋福荣

（湖北警官学院治安管理系，湖北 武汉430034）

武汉城市圈的户籍制度改革对于推动圈内的经济发展及实现中部崛起的战略具有重要意义。目前武汉城市圈内各城市间的户籍制度存在差异、人户分离现象严重，公民的许多权益难以保障，城市化进程受阻，因而应从渐次放宽户口迁移限制、健全以居住地为主的户口登记制度，推进城市圈内人口信息现代化的进程，使武汉城市圈户籍制度改革更臻完善。

武汉城市圈；户籍制度改革；人口自由迁徙；人口信息现代化

建设“两型社会”是深入贯彻落实科学发展观，推进经济又好又快发展的必然要求。户籍制度作为国家行政制度的重要组成部分，在一定程度上影响着经济的发展和人才的合理流动。因此，加快武汉城市圈的户籍制度改革对于推动圈内的经济发展及实现中部崛起的战略具有重要意义。本文旨在分析武汉城市圈内的户籍制度现状，从而构想城市圈户籍制度改革与发展的未来。

一、武汉城市圈户籍制度的现状

（一）城市圈内推行的户籍制度存在差异

户籍制度的不公平在城市圈内有所体现。受传统户籍制度的影响，我国城乡分割的二元体制仍未打破，户籍制度与医疗、就业、教育、保险等利益紧密挂钩，这在一定程度上阻碍了人口城市化的进程。就像中国城市人口和农村人口是两个不平等的权利主体一样，拥有武汉市户口的公民和其他八城市的公民在政治经济方面所享有的权利不平等，在户籍制度方面不对等。武汉作为湖北省的省会市，在政治、经济、文化、公共资源等方面占有优势，明显优越于其他八城市，因此拥有武汉市户口的公民因地域优势在教育、就业、医疗、社会保障等方面享有的权利优越于其他八城市。

此外，各城市间的户籍制度也存在差异。2004年，湖北省公安厅召开新闻发布会，宣布我省户籍制度改革的具体措施，其中一项重大改革是对户口实行一元化管理，我省居民统一为湖北居民户口。而在实际操作中，仅有黄石、鄂州、仙桃、潜江、天门等5个城市公安机关对户口实行了一元化管理，包括武汉在内的4个大中城市尚保持原有工作模式，群众办理跨市户口迁移或办理其他跨市涉及户籍的权益事项时，公安机关还要求对方注明“农业”、“非农业”户口类别或出具户口类别的证明，这不仅给城市圈内已改革户籍管理制度的城市增加了管理难度和查询、证明的工作量，导致改革后的管理难以落实到位，而且也给办理跨市户口迁移的群众增加了更多的程序和困难，引起群众的误解和不满，严重影响户籍管理制度改革的社会效应。

（二）城市圈内人户分离现象严重

人户分离现象，是指人口的户籍所在地与现居住地不一致的现象。受现行户籍制度的限制，大量在外务工经商并长期居住的外来人口无法取得正式户籍，而常住户口所在地居民因种种原因没有居住，造成了大量的人户分离，并因与城镇居民待遇客观上存在差距，成为社会不和谐、不稳定的因素。据统计，武汉市人户分离人口2005年底达53.9万人。人户分离增加了人口统计的难度，严重影响统计数据的准确性，不利于维护社会秩序、保持社会稳定，影响城市行政管理职能的正常发挥，可能误导政府部门的决策，当事人的各项政治权利难以得到保障，生活上也造成不便。［1］

（三）不同类别的户口使社会利益的分配不对等，使公民的许多权益得不到保障

早在2003年，湖北省政府下发的86号文件明确要求各地在2004年1月1日前取消农业户口、非农业户口的户口类别，建立一元化的“湖北居民户口”登记制度。在低保、计划生育、事故赔偿、劳务用工、子女入学、医疗保险、宅基地分配等政策方面一视同仁，但武汉城市圈内多数城市由于种种原因至今尚未落实到位，二元制的户籍管理制度在短期内仍然无法消除。随着后来对户籍所附加福利内容的不断增加，户籍所带来的公民身份差别则不断被固化和扩大，户籍的原有功能发生异化。［2］而依附于户口二元政策的利益不一致、机会不均等的现象依然存在：如在生育政策上，城镇户口只能生一胎而农村户口可有条件的生二胎；在人身伤亡赔付上，城镇人口按城镇居民年度可支配收入计算，农村人口按农民人均年收入计算；在社会救助和保障上，主城区、建制镇、农村最低生活保障标准也不同，而且存在城市应保尽保，农村只是按比例保障等问题。户籍在一些时候成了社会利益不公平利用和分配时的依据。与此同时，有些地方户籍的转换取得成为政府增加财政收入和发展地方经济的“法宝”，使得户籍不当地附有了经济属性。

（四）现行户籍制度不利于掌握城市圈内人口信息，阻碍了城市化的进程

我国实行的迁移调控政策限制了人口的自由流动和生产要素的合理配置，阻碍了经济的发展和城乡一体化建设。近年来，户籍制度改革举步维艰，户口迁移的限制依然存在，这使得人口迁移的总量萎缩、迁移距离缩短，严重妨碍了武汉城市圈的人口结构改善和科技、文化素质的提高。人口数据的准确、翔实和完备是政府合理调控社会资源配置以及社会管理的基础资料。目前的户籍制度下，准确、翔实、完整、动态的人口信息难以准确、及时获取。“常住人口不常住”、“暂住人口常年住”现象较为普遍。

二、武汉城市圈户籍制度改革的若干构想

（一）在省委、省政府的统一领导下，齐心协力，构建城市圈内适宜人口自由迁徙的户籍制度目标模式

我国实行迁移调控的政策在一定程度上也限制了公民的迁徙自由权。近年来，为实行人性化的管理，武汉城市圈内有些城市适当放宽了迁移落户的条件，但这些政策多由地方政府发起制定，出台的地方性改革文件多为行政规章和措施，层次较低，系统性、约束性不强，可操作性较差；而且，各城市户籍改革力度存在明显差异，各地区之间缺乏政策的衔接，削弱了政策效果。实现迁徙自由需要更大的“空间”，“各自为政”式的局部改革不能保证人口自由迁徙的彻底实现。必须从改革武汉城市圈全局出发，构建与人口自由迁徙相适应的户籍制度目标模式：由省人大常委会统一立法保证公民迁徙自由的权利；彻底打破农业与非农业及各种形式的户口界限，实行全省统一的户口登记管理，依据居住地登记户口；消除依附在户籍上的特权和社会经济利益关系，恢复户籍管理“证明公民身份”和“统计人口信息”两大基本功能，加强服务和管理职能；建立动态化的、开放性的、适应市场经济发展的管理模式，保证公民在城市圈内享有同等待遇的自由迁徙的户籍管理制度。

（二）渐次放宽户口迁移限制，引导人口合理有序地流动

根据国家户籍管理的有关规定，武汉作为特大城市，其主城区的人口数量要严格控制，户口迁移需要从严审批，而其远城区和武汉城市圈内的其他8个城市则需要调整户口准迁政策、降低户口准入门槛。要使武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市的户籍制度改革取得实效，各地必须进一步放宽户口迁移落户政策。笔者建议：取消亲属投靠的各种限制，只要符合人道主义标准，都可以迁入，力争做到：凡子女投靠父母、父母投靠子女要求入户的，不受子女年龄在18周岁以下以及父母身边有无子女的限制；凡购房要求入户的，不受购房面积以及未婚子女年龄在18周岁以下的限制；凡大中专毕业生要求入户的，武汉城市圈内生源的以及外地生源（本科以上）的可投靠武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市的任何亲戚朋友落户；凡人才要求落户的，只要其获得国家、省、市专利或具有中级及以上职称或高级职业技能资格，可根据其本人意愿在武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市落户；凡务工要求落户的，凭武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市机关、团体、学校、企事业单位或其它经济组织招（聘）用合同，可在招（聘）用单位所在派出所申请办理落户手续。凡经商要求落户的，凭工商部门的《营业执照》就可到武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市单位所在派出所申请办理落户手续；凡农民工要求落户的，只要其受到武汉远城区以及武汉城市圈内的其他8个城市市级以上表彰的或作出突出贡献得到市级以上肯定的或市总工会评为先进工作者的，可凭相关证书办理其本人、配偶以及未婚子女的进城落户手续。

（三）健全以居住地为主的户口登记制度

从国际通行的人口管理制度来看，户口只是表明公民居住区域的一项证明，只应具有人口登记、管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能，它本身并不反映公民的职业身份。［3］而我国的户口登记不能准确反映居民的职业身份和居住区域，甚至带有鲜明的等级色彩。因此，改革现行的户口登记办法，与世界人口管理制度相接轨，以居住地为标准，确定公民的户口类型，应当成为武汉城市圈户籍制度改革的基本方向。具体措施：一是拆除户籍藩篱，建立以居住地为主的户口登记制度。取消过去出台的申报、迁移户口的各种限制条件，建立城乡统一的、按公民经常居住地登记常住户口为基本形式、以具有合法固定住所为户口迁移基本条件的新型户籍管理制度。二是实行居住证管理制度。全面清理进城农民工、经商务工人员等，实行居住证制度，按居住地如实登记为城市户口，在就业等方面与当地居民享有同等权利，履行同等义务，实现由流动人口暂住证管理向居住证管理转变。有条件地让小部分农民工在大城市“农转非”，无论对社会还是对个人，都是有利的。大城市农民工的“农转非”应当区别情况有条件地进行，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。［4］

（四）建立符合武汉城市圈地方实际情况的现代城乡户籍管理制度

建立居住地户口的弹性管理体制，实行有效的动态管理。以居住地为标准登记户口，户口必然随着居住地的变化而变化，这就要求对居住地户口实行灵活的动态管理，可以把它分为常住户口、暂住户口和寄住户口三种登记形式。公民通过迁移，在某一地域定居下来后，即可获得该地域的暂住户口或寄住户口，然后根据其暂住或寄住时间的长短、就业岗位或生活来源的性质、在暂住地或寄住地的表现及贡献大小，决定他能否取得该地的常住户口。取得常住户口后，就可以和常住地的永久性居民一样，享有完全等同的权利与义务。

（五）依托信息技术，开发相关软件，推进城市圈内人口信息现代化的进程

武汉“8+1”城市圈的户籍管理制度改革在注重政策方面改革的同时，还必须注重技术方面的革新。借助人口信息管理系统，以户籍登记信息化推进户籍管理民本化，户籍管理制度改革才能真正做到便民、利民、惠民。即在现有武汉城市圈各个城市都已建立独立市级人口数据库的基础上，由省财政下拨专项建设资金，整合9个城市的所有人口数据，建立武汉城市圈人口中心数据库。9个城市市内户口迁移变动在本市市级人口数据库上进行，9个城市之间的跨市户口迁移则在武汉城市圈人口中心数据库上操作，不用到迁出地派出所领取《户口迁移证》，由迁入地派出所直接在武汉城市圈人口中心数据库进行网上“一站式”户口迁移。［5］凡武汉城市圈内一个城市的居民到另一个城市暂住的，暂住地城市只登记不办证，其暂住登记信息由暂住地城市公安机关从武汉城市圈人口中心数据库上直接查询调用。同时，持有武汉城市圈内某一城市有效暂住证的人员，在城市圈内其他城市暂住，暂住地城市也只登记不办证，从而达到方便群众，提高效率的目的。

［1］耿慧志.大城市人户分离特征综述和对策思考[J].城市规划学刊，2005（4）.

［2］穆伯祥.现行户籍制度的困局与渐进改革[J].人口研究，2003(6).

［3］彭秀志.户籍制度改革方略初探[N].China.net，2003-04-16.

［4］孙中民.户籍制度改革的际经验与我国的路径选择[J].理论界，2007（2）.

［5］马先炎.关于推进武汉城市圈户籍管理一体化改革的思考.[EB/OL]http://10.72.1.2/newsfile/2008/07/29/15884.html,2008-07-29.

【责任编校：郑晓薇】

Present Situation and Reform Conception of Household Registration System in Wuhan City Circles

Song Furong
(Hubei University of Police,Wuhan 430034,China)

It is significant for economic development and central rise in Wuhan city circles to reform household registration system.The paperanalyzes the present situationand suggests that we shouldspeed up household registration system reform from some aspects:relaxing household migration limitation bit by bit,perfecting household registration system based on residential location,promoting city circles population information modernization.

Wuhan city circle;household registration reform;population free migration;population information modernization

D035.42

A

1673 2391（2010）01—099—03

20090428

宋福荣（1973 ），女，湖北武汉人，湖北警官学院治安系讲师，法学硕士。

本文为2008年湖北省人文社科项目《武汉城市圈的户籍制度改革研究》（2008q240）的阶段性成果之一。项目负责人：宋福荣。