浅析以话语民主促进政策网络构建

张舒航

（中国矿业大学，江苏 徐州 221116）

浅析以话语民主促进政策网络构建

张舒航

（中国矿业大学，江苏 徐州 221116）

政策网络是20世纪70年代末西方公共政策领域研究中的重要课题，指的是在政策制定过程中，政府机构与其他利益相关者之间建立的制度化的互动关系模式。政策网络的构建与运行内含着对话语民主的要求，意味着政府不再是唯一的“元话语”，而是要通过与社会多元主体之间的互动，实现公共政策的合法性与有效性。在中国这样一个缺乏民主传统的国家推行话语民主和政策网络的理论与实践，有其特殊的要求，需要政府与社会的共同努力。

公共行政；政策网络；话语民主

一、政策网络的缘起与理论内涵

理论是时代的产物。20世纪70年代，西方国家出现了分权化、碎片化、去中心化的趋势，仅仅依靠官僚体制本身已经无法单独处理日益复杂的公共事务。于是，西方国家开始了一系列的改革尝试，在政府及政策过程中呈现出更多的网络性，这种政府内部及政府之间的网络化趋势和行为是政策网络理论产生的原动力。之后，政策网络理论逐渐成为西方国家研究公共管理和公共政策的重要途径，它不仅是对现实政策过程的客观描述，而且已经发展成为一种比较成熟的理论，指导着政府改革，成为政府治理的新模式。

概括而言，政策网络可以理解为，在政策制定过程中，政府机构与其他利益相关者之间建立的制度化的互动关系模式。在这种网络关系中，多元利益群体对关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益。通常政策网络具有以下几个特点：第一，多元、异质的关系主体。这些关系主体主要指公共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者。他们以个体身份参与政策网络，但往往是组织的代表；第二，关系主体的相互依赖性。政策网络中的任何一个行动者都不可能独立地完成某项政策活动，而必须依赖其他行动者才能有效解决政策问题，并通过互动来达成政策利益的双赢或多赢；第三，复杂的网络关系。多元、异质的主体关系要么是部门结构，要么是人际结构。这些关系结构，或强或弱、或长或短、或正式或非正式。政策网络理论更加强调非正式关系在政策制定过程中的重要性，从而弥补了政策分析中的变量不足。［1］

二、话语民主与政策网络的关联性

由上文对政策网络的描述可以看出，政策网络反映了后现代社会政策主体日益多元化、决策过程日益社会化的趋势和现实，这必然要求突出对话和协商的重要作用，即突出话语民主的重要作用。

（一）话语民主思想的发展理路

话语民主的思想源于古希腊雅典的直接民主模式。在古希腊的城邦，公民直接参与城邦的治理，崇尚直接参与和积极的自治。人作为政治动物，通过积极参与和政治辩论实现自己的价值，政治成为特殊的生活方式，在这种生活方式中，人们的活动方式是言谈和辩论，20世纪90年代，查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后，基于后现代社会理论的某些视角，提出第三种理论，即公共政策过程中的话语理论。该理论认为只有将协商、对话和政策执行结合起来，努力引导每个人参与政策执行中的对话和协商，创造公共对话的公共背景，公民乃至整个公民社会才会积极地参与到政策执行中去。从话语民主理论的渊源和发展来看，不管是古希腊的先哲和阿伦特所倡导的公共言谈和讨论，还是哈贝马斯、福克斯和米勒所主张的自由、平等的辩论和对话，都是一种对公民政治参与的追求和倡导，与此同时，他们以不同的方式肯定了公民有效的政治参与在实现公共政治目标的过程中所发挥的重要作用。概括来说，话语民主的内涵可以理解为平等、自由的公民在公共对话的过程中，提出各种相关理由，说服他人或转换自身偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予公共管理和公共政策过程以合法性。

（二）话语民主对政策网络的促进作用

政策网络与话语结合，可以破除官僚制的束缚，跨越组织边界来研究政策行为。话语民主的实践中蕴涵着丰富的社会资本存量，罗伯特·帕特南将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”［2］丰裕的社会资本存量，为话语民主的发展创造了优良的土壤和环境，使得大多数普遍民众都能吐露心声，包括想法、热情以及力量，促进了公民之间的团结。只有在公民乃至整个公民社会中普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神，以及由这些公共精神所凝结成的公民组织的前提下，公民社会才能普遍参与到政府管理过程中去。“由于各种原因，在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。……公民参与网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境”。［3］正是由于这种公民参与的存在，使得国家与社会、政府与市场、国家与个体之间建立了平等合作关系，既有利于公共事物的治理，也大大增强了社会对政府的信任以及社会成员之间的信任感，为公共政策过程中的合作交融奠定了坚实的基础。

三、在中国土壤中孕育话语民主，促进政策网络的建构

话语民主理论向我们昭示了在公共政策过程中建立话语机制和实现话语民主的重要意义，但是，有关公共政策的话语民主理论是基于后现代社会的视角提出来的，而中国社会是一个典型的多元社会，很难断言它到底是哪种社会形态。在我国政策过程中话语民主的理论与实践与西方国家存在较大的差距，差距来源于政府和公民社会两个方面，每个方面都有许多制约因素：如官本位观念、公共权力的异化、百姓的依赖心理、社会组织程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化、社会伦理等各个层面的腐败等。因此在我国公共政策制定过程中实践话语机制、构建政策网络，需要政府和公民社会的共同努力，具体可以从以下几个方面入手。

（一）提升公民和行政人员的素质

话语民主理论倡导对话和协商、美德与公益精神以及积极的公民参与意识，这对于培养良好的行政精神，重塑公民和政府关系具有重要的意义。为了保证真正的对话得以进行，不管是公民还是行政人员都必须具备真正的对话所要求的品格和素质。对公民来说，就是要注重塑造独立、自主和创造性的公民人格，培养权责意识和参与意识，扩大政治生活参与的广度和深度。一方面，政府可以通过宣传、发动、说服等方式唤起公民对政策制定和执行的讨论和协商，建立政府与公民之间的相互信任关系，以合理的途径解决政策执行过程中的各种矛盾和冲突；另一方面，可以开展相关的公民论坛活动。公民及公民组织在参与中，需要学会如何显示自己组织的合法性，学会应该在何时何地以何种方式与政府沟通，学会如何协调各种资源并有效地影响政策的制定和执行。这样，公民就可以成为政策执行中的积极力量，成为政府从事公共事务治理的合作伙伴。对行政人员来说，就是要培育公共行政精神，树立服务理念。公共行政精神的培育源于行政人员的内在控制，即运用道德力量对行政人员进行制约，加强对行政人员的美德教育——包含道德伦理教育、思想政治教育、职业道德教育，其中行政伦理教育，显得尤为重要。当然，在美德教育的同时，也需培养行政人员的法治意识。

（二）保持公民权利与国家权力间的平衡以及各利益群体间的平衡

公共政策中话语理论的目标在于通过多元角色的互动以提升公共政策质量，这就需要保证话语的正当性。在当代中国，保证话语的正当性，不仅要保持公民权利和国家权力的平衡，还要保持各个利益群体政治参与的平衡。首先，要保持公民权利与公共权力之间的平衡。我国传统的公共行政模式主要是单向度的，自上而下的，这样一种行政模式下，行政权力的范围包括了社会的方方面面，公民权利被压缩到了一个非常有限的范围内，很难对行政权力起到制约和监督作用。随着改革开放的深入，利益主体的分化，公民主体意识和权利意识逐渐增强，应通过一系列的渠道和机制，平衡公民权利与国家权力，营造出平等自由的公共协商氛围，提升公共政策的质量；其次，要保持不同利益主体之间话语民主的平衡。改革开放和市场经济体制的发展与完善，带来了社会结构的巨大变化，形成了利益群体多元化的格局。由于种种原因，各个利益群体对社会资源的占有是不平衡的。李强教授曾经从经济利益的角度，将当代中国社会阶层共分为四个主要社会群体，即特殊获益者、普遍获益者、利益相对受损群体和社会底层群体。［4］拥有的经济利益大小不同，对政治权利需求的程度也不同，带来了公民政治参与的差别和对公共政策产生影响程度的差别。为了使真正的对话得以进行，必须倾听一切人的声音，哪怕是卑微的小人物的声音，以防人微言轻的悲剧的发生。因此，应通过一些措施改变各利益主体之间的不平衡状况，维护公民参与的平等性，提升公共政策的质量，使公共政策代表最广大人民群众的根本利益。

（三）充分发挥大众传媒的作用

20世纪90年代以来，电子网络逐渐渗透到了人类社会生活的各个方面，政治生活也不例外。在社会政治生活的公民参与方面，网络新闻媒体正通过一系列的方式和渠道发挥着自己在信息沟通和互动方面的作用，推动政治的民主化进程。网络媒体作为信息传播和舆论导向的新形式，具有高度的互动性，人们不仅可以通过网络媒体了解各类政治信息，就某些自己关心的话题表达自己意见，而且可以通过电子论坛、民意测验等方式对政府政策进行评议，提出自己的建议，保障群众参政议政的权利。在发达资本主义国家，大众传播媒介被视为独立的“第四种权利”，并作为对政府监督的重要力量。一方面，大众传媒是人民群众的代言人，群众通过大众传媒向政府表达自己的利益，形成一定的公共舆论，使政府可以主动地体察和认定群众的利益优化政策决策体系；另一方面，大众传媒影响力强，可以帮助政府树立良好的形象，提升政府的公信力，密切政府和公民的关系。因此，我们应该重视大众传媒尤其是网络新闻媒体在促进公民政治参与中的重要作用，积极开发可利用资源，为公民政治参与提供更广阔的平台。

［1］石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式［J］.国外社会科学，2006，（3）.

［2］［美］罗伯特·帕特南.王列译，等. 使民主运转起来［M］.南昌：江西人民出版社，2001：195.

［3］［美］罗伯特·帕特南.李惠斌，杨雪冬编.独自打保龄球：美国下降的社会资本［A］.载于社会与社会发展［C］.北京：社会科学文献出版社，2000：167～168.

［4］李强.当前中国社会的四个利益群体［J］.社会学，2000，（9）.

D621

A

1671-2862（2010）02-0016-02

2010-02-16

张舒航，女，中国矿业大学文法学院硕士研究生，研究方向：行政伦理。