不动产统一登记制度实现途径之我见

○马 莹

（江苏省国土资源厅 江苏南京 210029）

一、当前不动产统一登记制度的现状

1、登记机关呈分散状态

日常提到的房屋转让实质上是房屋所有权及房屋占用范围内土地使用权同时转让，当事人不仅要到房产管理部门办理房屋转让登记，而且还要到国土资源管理部门办理土地使用权转让登记，这样转让行为才能合法有效，权益才受法律保护。但在目前城镇房地产市场上，特别是城镇住房房屋转让只办理房屋所有权登记，不办理土地使用权登记，或办理了房屋所有权登记，到国土资源管理部门办不了土地使用权登记的情况大量存在，这便增加了房地产市场的矛盾，影响了房地产市场健康发展，也影响了政府对房地产市场实施有效监督和调控，造成政府土地收益流失，这一严峻问题亟待解决。

2、登记机关的责任机制不健全

首先，登记机关仅仅只享有收费的权利，而不对错误登记的后果负任何责任和义务，损害了当事人的合法权益。因此，必须使登记机构在享受一定利益的同时承担一定的责任和义务，这才能体现权利和义务对等的原则。其次，登记机关对登记内容不承担任何责任，不利于加强登记机关的责任感，登记机关很难有压力和动力来履行其审查登记义务。再者，这种只有权利而不承担义务的做法在实践中已经产生了很多问题，如土地使用权已被法院查封，却依然能办理抵押权登记，一旦抵押权人在法院诉讼时，如果不能及时发现并提出异议，其抵押权的实现就会落空，而登记机关对此却不承担责任。针对上述情况，《物权法》第二十一条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”

3、登记收费不合理

当前我国一般是按财产标的金额收取一定比例的登记费用。作为物权登记，不论标的大小，程序是一样的，也不会因为标的大小不同而使登记机关有劳动付出的不同。因此，对于按标的大小来收取不同的费用是不合理的。登记具有社会服务的一面，不应成为行政收费的谋利手段。因此，物权登记的费用应当有一套全国统一标准。这个标准应当依据足以维持每件登记支出（包括登记公告、资料存档、办公设备等）的成本来进行量化，而且必须尽可能地低，以便加速财产流转，提高不动产的使用效率。《物权法》规定：“不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。”

二、实行不动产统一登记采取的措施及要求

《物权法》第十条明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”，同时确立了更正登记、异议登记和预告登记制度，明确了不动产登记的基本规则。这些重要的制度既体现了我国在完善社会主义法律体系过程中，对国外先进法律文化和法律制度的移植，又对改变当前不动产登记多头管理，登记依据和登记效力等存在的地域、等级差异以及由此引发的混乱局面有直接的作用。登记制度的健全与否，决定了公示的公信力。一个完善的物权制度必然包含了一个完善的登记制度。因此，我国在完善物权制度的同时，必须建立完善的我国不动产登记制度。

1、《土地登记办法》为不动产统一登记制度的建立提供了良好的契机

（1）土地登记是不动产登记的核心内容。根据《物权法》的有关规定，在对《土地登记规则》进行修改的基础上，国土资源部重要的部门规章——《土地登记办法》于2007年12月30日以国土资源部令第40号公布，自2008年2月1日起施行，从而为不动产统一登记制度的建立提供了良好的契机。不动产统一登记体现在“一个基础、三个统一”，即在体系化的空间数据基础上，登记机构统一、登记规则统一、登记平台统一。相互独立的地上定着物，与土地具有依附关系，组成空间位置相对固定的不动产整体。不动产统一登记若缺乏土地空间方位数据这一基础，无法体现土地及地上定着物之间的相互关系，统一登记的作用就不能发挥。从现实情况看，承担土地调查职能的国土资源行政管理部门，通过开展土地调查已经逐步建立起这一数据基础。这也是不动产统一登记制度要以土地登记为核心和基础的一大现实依据。

（2）《土地登记办法》的颁布实施为构建不动产统一登记制度奠定了基础。现实中，不动产登记法规的出台尚待时日。在这个法律真空期，作为部门规章的《土地登记办法》的颁布实施，为不动产统一登记作了主要准备。《土地登记办法》覆盖了各类土地的权利登记，统一规范了登记类型和“申请-举证-审查-登记发证”的主要程序，给现行土地登记提供了应当共同遵循的统一依据，为实行土地统一登记奠定了基础，也为构建不动产统一登记制度创造了有利的条件。一是在理清土地登记分类的基础上，增加《物权法》新规定的异议登记、预告登记等类型，结合实际明确了查封登记、预查封登记、地役权登记、最高额抵押权登记的实施方法。土地登记的有关规则同样适用于房屋、林木和草原等地上定着物的登记。二是规范了登记的土地权利名称。《土地登记办法》使用的土地权利名称为国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权等，并在有关条款中对上述土地权利的内涵进行了解释。三是规范了登记平台。《土地登记办法》对信息系统和数据库建设的要求是，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。汇总土地登记信息，不仅便于当事人异地查询，有利于交易安全，而且可为国家宏观调控和决策提供详实、可靠的基础数据。当前土地登记使用的管理信息系统，可作为建设不动产统一登记平台的参照，部分地区甚至能够直接应用于地上定着物登记。

2、明确不动产登记机构

目前，我国土地、矿产登记职责由国土资源管理部门履行，房屋权属登记管理工作由建设行政主管部门负责，林地等其他不动产也均由各自的行政管理部门负责登记。许多专家认为，现在的登记机关过于杂乱，应当把不动产统一到一个登记机关。希望把不动产统一登记的问题作为物权立法的一个重点问题来解决。《物权法》作为实体法，只是对不动产登记的基本原则作出了规定，而登记机构的设立、登记规则和程序等问题，立法机构考虑以程序法形式另行规定。为此，就需要一个“实行不动产统一登记，明确不动产登记机构”的立法对策。不动产统一登记，不但能够从根本上改变常见的“房地分家”的尴尬局面，真正贯彻“房随地走、地随房走”这一法律原则，而且能够实现登记信息集中化，有利于查阅和办理，在维护交易安全的同时也提高了交易效率。在我国，根据国情，由国土资源管理部门作为登记机关是较为合适的。一方面由于土地是最重要的不动产，房产、林地等其他不动产均附着于其上，土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记；另一方面则是由于现有土地登记已经可以覆盖中国城乡全部土地，从范围来讲也可以满足不动产统一登记的要求。同时，从历史传统和国际惯例来看，未来的不动产登记必然是以土地为基础和核心的统一。

3、不动产登记程序与规则要体现合法、便民原则

针对目前不动产登记过程中存在的一些突出违法行为，应当细化不动产登记程序与登记规则。目前，部分地方的不动产登记机构在不动产权属登记中明显违反法律规定的登记事项或登记程序，例如，一些地方的国土资源管理部门在法律规定之外创造了“临时土地证”。有的登记机构在土地证到期后却又不予办理续登记或换发新证手续，开发商不得不持有一份已经“过期”的土地证。对土地使用权的法律凭证设置有效期，势必影响不动产权利人对所享有物权的处分，也会严重影响不动产流通与融资的能力。不但增加了当事人的登记成本，而且在一个抵押物有多个抵押权存在的情况下，原本顺位在前的抵押权人若要变更抵押合同就必须放弃抵押权的优先顺位。此外，一些涉及登记过程中的违法行为，不但明显违反了法律，而且严重危害了抵押所担保的债权的安全。针对这些较为普遍存在的问题，未来的《不动产登记法》应将细化不动产登记程序与登记规则列入首要任务，以约束登记机关严格按照法律规定履行登记职责。不动产登记程序与规则的设置应当符合两个原则：一是合法性原则，不动产登记规则应符合我国现行法律法规的规定，并且不违反物权、担保物权的基本法律性质与特征；二是便民原则，登记程序在兼顾交易安全的前提下还应将效率作为重要的价值目标之一，方便权利人，提高交易效率。此外，不动产权属证书，包括不动产的所有权证书、使用权证书、他项权利证书等，应由统一的登记机构制定并颁发，格式上做到全国统一。

4、准确定位登记机关职能，尊重当事人意思自治的权利

长期以来，一些不动产登记机构及其工作人员的物权意识十分淡薄，“公权至高无上”、“公权大于私权”的观念根深蒂固，仍然将不动产登记仅仅理解为完全由国家公权力支配的行政行为，完全按照自己的主观意愿理解并执行法律，过多地干涉了当事人意思自治，以致在一些地方出现了违法收回土地、违反法定程序拆迁、拖欠截留被征地农民的征地补偿费、抵押权的权利范围无端“缩水”，甚至导致部分债权脱离担保等行政权侵犯财产权的现象。针对这些违背当事人意思自治原则的现象，《物权法》通过明确物的归属和利用，划定了公民、法入或者其他组织私权利的范围，从另一个侧面规定了行政机关及其工作人员公权力的界限。未来的《不动产登记法》应当对登记机关的职能作一个清晰准确的定位。如果统一登记机关最终仍然确定由某一行政机关来承担，就更应当明确划分行政机关对不动产的行政管理职能与登记服务职能。要切实改变过去将不动产登记作为一种行政管理手段的做法，充分认识到不动产登记机构在不动产登记中的职责是为行政管理相对人充当财产的“看护人”，作为一个中立的见证者与服务者，以维护交易秩序、保护不动产物权为唯一宗旨，在法律允许的范围内充分尊重当事人意思自治的权利，避免以公权力侵犯私权利。要切实做好登记审查工作，尽量防止登记簿记载的权利与实际发生的物权状态出现偏差，并且应当向不动产交易权利人、利害关系人提供查阅、复印等便利。如因违反登记规则或登记错误而给他人造成损害的，登记机构还应承担相应的法律责任。

5、建立不动产登记代理人制度

在实践中，完全要求当事人到场申请登记也不现实，当事人或许会有正当理由无法躬亲，而只能由一方持有合同申请；或者干脆双方委托代理人办理。此时，由于当事人未能亲自到场，对物权变动的意思只能按照此前的合同进行判断，因此，必须另外建立审查机制，这就是公证或登记代理制度，由公证机关或者专门的登记代理机关对合同进行审查，并且承担审查失误造成登记错误的责任。为此，在制定《不动产登记法》时，一方面要坚持登记当事人双方到场申请原则，排除对合同的审查。另一方面，在减轻登记审查负担的前提下，为了方便当事人，对经过公证机关或者登记代理机关审查的合同，也可以直接受理登记，并由公证机关和登记代理机构承担对合同的审查义务及其损害赔偿责任。

[1]孙宪忠：论不动产物权登记[EB/OL].http://www.fatianxia.com/civillaw/list.asp?id=16282,2007-07-18/2010-03-16.

[2]孙宪忠：论物权法[M].法律出版社，2001.

[3]杨海坤：中国行政法基础理论[M].中国人事出版社，2000.

[4]胡康生：中华人民共和国物权法释义[M].法律出版社，2007.