大庆信访状况的调查与思考

滕延民

（大庆市政府法制办，黑龙江 大庆 163002）

大庆信访状况的调查与思考

滕延民

（大庆市政府法制办，黑龙江 大庆 163002）

大庆信访问题大多在所有权、用益物权及相邻权争议方面,主要与执行法律、政策的差异有关；与前任决策者有关，而且多呈恶性化趋势。造成信访问题有利益、体制失衡方面的原因，信任危机，信息化、法治化趋势也是催化剂。同时，我们还应该认识到，信访是维护权利的特殊形式，是公民的固有权利，是法治社会与和谐社会矛盾的爆发点，是社会良性发展的组成部分，是对社会良知的考验，但这不是我们对社会问题关注与否的标准。因此，我们有必要建立近期、中期、长期三个目标体系预防争议，并对具体的信访事项设立专家型的机构统一论证，统筹考虑，完善相关的保障体系。

信访；原因；认识；对策

林甸县是大庆市管辖的典型农业县，也是唯一的国家级贫困县；让胡路区是大庆市人口和经济总量最大的行政区，人口和GDP分别占市区总量的33.5%和35.2%。以这一县一区为样本观察大庆信访问题，很具有代表意义。

一、信访基本状况

2009年，林甸县和让胡路区共有信访案件814件，其中上年度积案16件，涉及城乡建设、卫生计生、劳动社保、教育、民政、农村农业等各个领域。全年合计结案（以息诉罢访为标准）777件，结案率为95.5%。虽未息诉罢访但被确认为无理访而采取一定措施的信访案件占全年信访案件的2.8%，未解决的信访案件占全年信访案件的1.7%。为便于观察，我们从三个方面进行了分类。

（一）按诉求分类

基本上可以归纳为四类：

1.所有权及用益物权争议。主要集中在房屋、土地所有权、使用权、承包权、经营权争议方面，如房屋拆迁和土地征用费用价格问题、购买的商品的交割问题、建设开发项目配套设施完善问题等等。这类争议是上访案件比例最大的，约占信访案件的30.8%。同时，这些信访案件往往利益相关人比较多，彻底解决的难度也大，所以最易造成群体性上访或越级上访等过激行为。

2.相邻权争议。基于相邻关系而侵犯他人的合法权益，突出表现为新建建筑影响他人采光权，邻近的垃圾、噪音、油烟、光污染，学校、市场等具有重大影响的项目建设和拆迁等等，约占信访案件的27.7%。这类上访大多没形成规模，主要表现为个体访，但随着人们越来越关注生活质量，也呈规模化趋势。例如某公路扩建涉及拆迁房屋，但沿线未纳入拆迁范围的距离较近的商服、住宅和加油站也要求纳入拆迁范围，因该公路的修建必然直接影响他们的利润甚至不再具备经营条件。

3.人身权及与人身有关权益的争议。对人身权的侵害一般针对自由或健康，突出地表现为对自身或他人所采取的行政处罚和刑事处罚不服，大多为个体访，并已经过司法途径但仍多次上访，这部分案件约占12.9%。与人身有关权益争议一般表现为以利益为背景的特定身份的确认，这类争议一般时间较长，查找事实证据和政策依据比较困难；或者发生在被征用土地的集体组织内部，政府职权所不能及，例如要求明确特定身份、要求落实劳动关系、要求获得职工增加工资及工资性附加、要求恢复工龄并享受退休待遇、要求享受生活补贴和“五险一金”等等，这部分案件约占11.3%。

4.债权纠纷。基于合同、侵权而形成的债权、债务关系存在争议或债权无法实现。这部分案件约占18.9%。例如集资诈骗的案件、未侦破的涉嫌侵犯财产案件被害人的上访，对技术成果提成费争议的上访，甚至对证券公司发布的信息的真实性产生怀疑也形成了上访。对于法院的生效判决，因被执行人下落不明、无财产可供执行，或因其他法定原因导致债权无法实现而上访最为典型。

（二）按责任主体分类

这里所说的责任不是指过错责任，有些负责解决信访问题的部门没有过错，所以专指导致信访的决策主体。

1.本埠责任和外埠责任。外埠责任总量较小，约占信访案件的8%，这部分信访案件我们无权解决，但按照目前信访工作“属地管理”原则又归我们处理。例如某公路拆迁问题，所涉及的部门都是省以上的部门，市、县政府唯一能做的仅仅是缓解上访人的情绪，协助上访人与有关部门进行联络。

2.执行性责任和政策性责任。上访所反映的问题大多是在贯彻执行法律、法规、政策环节上所造成的，但也有一部分是法律、法规、政策自身的不适当或变更的衔接中所造成的问题，这部分虽然总量较小，约占全年信访案件的1.2%，但也是最顽固、最难化解的案件。

3.政府责任与非政府责任。随着市场化、社会化程度的提高，越来越呈现出决策主体的多元化趋势，村民自治组织、居民自治组织、行业组织、企业等非政府主体的决策也不同程度地造成了分歧和争议，成为信访案件的主要来源，而针对政府部门及其工作人员的信访仅占全年信访案件的0.7%。但对于非政府主体决策导致的信访案件，究其根源绝大多数都隐含着政府部门的责任，与政府部门的不作为或履行职责不力不无关系。

4.本任责任与前任责任。当年决策当年信访的，约占信访案件的9.1%；决策一年以上三年以内信访的，约占信访案件的34.6%；决策三年以上十年以内信访的，约占全年信访案件的55.6%，其中尤以三年以上五年以内信访的最为集中，约占53.2%；决策十年以后信访的，约占信访案件的0.7%。上访所反映的问题基本上发生在前任决策者任职期间。

（三）按上访形式分类

信访人一般都有共同的心态：造成的影响越大，就会越引起有关领导和部门的重视，越有利于问题的解决。一般表现为四种形式：一是群体上访（五人以上），约占信访案件的24%；二是进京或到省上访，约占全年信访案件10%，包含连续进京上访人员；三是采取暴力或极端的方式上访，甚至冲击国家机关、卧轨等等；四是引起海内外媒体关注。后面两种方式2009年在大庆市没有发生，这些都是我们信访工作的重点。

二、信访背景原因分析

造成信访问题有利益、体制失衡方面的原因，信任危机，信息化、法治化趋势也是催化剂。

（一）利益性因素

争议始于利，止于利。有限的资源和无限的欲望之间的矛盾是无止境的，不同人、不同群体在不同时期的需求不同，所认可的利益也不尽相同。所以绝对的利益只能靠相对的公平得以保障。温总理说“社会公平正义，是社会稳定的基础”，“公平正义比太阳还要有光辉”。公共服务是政府的重要职能，公共服务的重要内涵就是公平分配资源、财富、荣誉、权力、地位、服务、机会等公共产品。谁得到什么、为什么得到、有什么差异往往是争议的起因，而谁来分配、为哪些人分配、按照什么规则分配才是深层次的原因。现实阶段来看，引发信访的利益之争大多与政府行为或政府主导下的行为有关。另一方面，也表现为利益的再调整，在利益关系保持不变的情况下往往是稳定的、不存在争议的。

（二）体制性因素

政府干预多，做了一些管不了也管不好的事，导致民众对政府的不适当依赖和利益相关人的不满，社会行业组织、中介机构没能发挥好应有的作用，同时，在现有体制下很多争议无法通过诉讼方式解决，能够通过诉讼方式解决的利益相关人又对法院能否独立、公正的审判持怀疑态度。政府如此全能，但对其评价权又是由上级来行使的，在单一的上级评价的内容上又突出对GDP的考核，由此造成社会各方面、各领域的不均衡发展，面对这种不均衡的现状，我们没有主动地、从根本上解决，而是重视了上访的个案，头痛医头，很少做制度化的通盘考虑，客观上鼓励了信访和恶意上访。

（三）信任性因素

涉及到信访问题时，经常存在下级不相信上级，群众不相信政府，以至于政府部门执法遭遇阻碍时，旁观群众几乎无一例外的同情、声援执法相对人，因为他们有理由认为我们在以人为本和全面、协调、可持续发展方面缺乏切实负责的态度。上级的好恶、偏好甚至于习惯成为指导我们工作的重要标准，对民意特别是少数人的利益不充分考虑，不愿意为上任留下来的问题负责，同时又不切实际地占用后任的资源，形成信访问题的所谓“潜伏期”等等，都是这种态度下的副产品，造就了信访问题的恶性循环。如果放任信任危机加剧，将不再是简单的信访问题，势必对我们的执政基础提出挑战，继而引发执政合法性危急。

（四）信息化因素

信息化是大势所趋，为我们带来了空前的便利，也为我们的管理工作提出了更高的要求。以前信访问题比较少，不是因为人民群众的满意度有什么变化，重要原因之一就是信息不畅通。一是法律、政策信息；二是与自身相同、相近争议的最终处理信息。由于互联网和手机的普及，大大加快了信息的传播速度。大多数上访者要么拿着法律、政策依据据理力争，要么就是拿出别人、别的地区就这一问题如何处理的案例。

（五）法治化因素

法律不仅是我们管理社会的工具，也是约束我们自身的标准，对法律、政策的认识越来越成为信访事项有理与否的标准。很多从事群众工作的同志都发现一个共同的现象：当我们拿出一部法律、法规或是一个规范的政策文件来处理信访问题时，信访人都会比较信服；而实际情况恰恰相反，我们很多决策是在缺少法律、法规或是一个规范的政策文件情况下做出的。所以，全社会法制化的倾向，对政府决策和执行提出了更高的要求，迫使我们必须依法行政，必须公正执法。

三、关于信访问题的基本认识

信访问题似乎是中国特有的，但仅仅是反映自身诉求的不同形式，甚至可以说成为了有效的救济手段。这就需要我们认真地看待信访本身，才能进一步对待和解决好信访所针对的问题。

（一）信访是维护权利的特殊形式

信访这种形式古已有之，对于任何诉求，任何人都可以向地方长官提出并得到裁决处理，这些内容不仅包括平等主体之间的纠纷，也包括不平等主体之间的纠纷以至刑事裁决。进入现代社会，国家的公权力衍生为行政权、司法权，对于民众的诉求，英、美国家普遍采用司法最终解决的方式，但由于我国司法体制的管理特点，导致一部分诉求无法通过司法途径解决，最终回归到向地方长官以及上级反映的旧有模式。对于这种民众自发的选择和政府处理信访机制的混乱，中国社会科学院的于建嵘称之为“信访功能错位”。此外，基于对司法的不独立和可能的司法腐败的片面认识，再次加剧了对司法解决方式的不信任，致使选择寻求司法救济的民众进一步减少。

（二）信访是公民的固有权利

每个人自然享有生命权、自由权和为保障这些权利而派生出来的反抗权，政府最主要的功能也是保障人安全地享有这些自然权利。《中华人民共和国宪法》规定公民有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”；“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。《中华人民共和国公务员法》规定公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以申请复核、申诉；认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以提出控告。《信访条例》直接把“保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”作为立法宗旨。因此，对于信访的限制，应当把重点放在防止激化和妨碍他人权利的行使。

（三）信访是法治社会与和谐社会矛盾的爆发点

信访是社会和谐程度的重要标准。所以，我们一般把案结事了、息诉罢访作为处理信访问题的终极目标。当法治与和谐出现矛盾的时候，我们应当如何取舍？因此，必须统一一个认识：重视信访是建设法制地社会与和谐社会相一致的；清晰一个思路，即把和谐社会作为制定法律规范及政策的重要目标，在执行层面涉及自由裁量权时，社会和谐是必须考虑的因素。

（四）信访是社会良性发展的组成部分

信访是通过相对温和的方式表达对现状不满的方式，如果我们不处理或处理得不好、不及时，势必会造成一部分信访人采取极端的、暴力的方式，成为社会不稳定因素。而从积极的角度看，信访是现实的社会监督和民生问题的真实反映，不断地督促我们自我反省，自我完善。信访是价值多元化的体现。争议表现为认识的不同，我们尊重共同的认识，可以不认可少数人的认识，但少数人的认识并不一定是错误的，所以我们必须给予充分理解，给他们以表达和证明的机会。

（五）信访是对社会良知的考验

“对待穷人的态度，考验一个社会的良知；对待知识分子的态度，考验一个社会的文明程度！”而我们所看到的上访者，大多是低收入群体，虽然他们有时表现得有些暴力，但在社会上基本上处于弱势地位，他们的一切表现不过是寻找代言人的需要。政府不仅需要对法律负责，也要对道义负责；公职人员更需要对自己的忠诚和信仰负责。有的时候我们会同情于他们的处境但依法办事才是公职人员的行为准则，公平和正义是法律所追求的终极价值。

（六）信访与否不是我们对社会问题关注程度的标准

市场经济框架下的自然发展会造成财富和权利的两极化发展，达到一定程度必然会产生社会不稳定，或经济危机，或暴力革命，因此，政府有必要克服这种自然状态下的缺陷，建立可持续发展的社会秩序，多关注社会财富和利益分配中的弱势群体。和谐社会必定是人文的社会，是相互得到尊重和关注的，信访者是个体，但他们往往也是一个特定群体的代表，信访者作为反映特定社会问题代表的勇气应当给予尊重，所被代表群体的问题也必须以制度完善的形式同步解决，否则也是对社会资源的浪费。

四、应对性策略

经多年的探索和实践，大庆形成了一整套信访处理模式，建立了大信访、大稳定工作机制；建立了以“司法调解、行政调解、人民调解、群众团体调解、行业协会调解、中介组织调解”为内容的六调联动工作机制；建立了信访、稳定排查机制；建立了领导层层包案、领导大接访、信访稳定专项督察、信访救济、决策前信访评估等工作制度，在预防和化解信访争议方面成效明显。目前，信访问题必须给予足够重视，解决信访问题可重点考虑以下四个方面：

（一）构建新的决策体制，预防信访问题

近期目标是建立行政决策前的风险论证制度，从专家和群众两个角度，全面分析法律、效益、民生等层面的可能产生的后果，做到不经风险论证的不作决策，已经风险论证无新的影响性因素不重复论证。中期目标是加快透明化和公众参与程度，扩大社会监督的深度和广度，增强群众对社会事务的责任感和认可度。长期目标是加快法治进程，推进有限政府、责任政府建设，由政府对社会单一管理向政府主导、非政府组织参与治理转化。

（二）统筹考虑，切实解决信访问题

对争议的具体问题，以调解为主；对反映出的能够代表某类人或某一群体利益的争议，应当统筹考虑，长期设立专家型的机构统一论证，然后由相关的部门依据职权分散执行。

（三）积极主动，对信访问题防微杜渐

把被动接受群众的信访和媒体曝光与主动调查研究结合，提高发现社会问题的能力，提高对民生等重点问题的重视程度和解决力度。

（四）加强队伍建设，提高解决信访问题的能力

一是严把国家公职人员的准入关，确保履行职责的能力和操守；二是定期强化与履行职责相关的培训与教育，及时更新与履行职责相关的信息和知识结构；三是提高履行职责所必需的物质保障，避免以此为由的利用公职谋取利益的行为；四是在行风评议、经济指标考核、执法责任目标考核等基础上组建统一的以组织评议、社会评议、经济指标考核、执法目标考核为内容的评议考核制，作为公职人员的奖惩、职务升降的直接依据。

〔责任编辑：郑 辉〕

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1002-2341(2010)06-0126-04

2010-10-08

滕延民（1973-），男，黑龙江肇州人，科长，从事司法实践研究。