农—民工转化为市民的新机制探析—以成渝统筹城乡综合配套改革试睑区为例

□李颖

农—民工转化为市民的新机制探析—以成渝统筹城乡综合配套改革试睑区为例

□李颖

成渝试验区地处欠发达地区，共同面临着农民工数量多、结构复杂、流动性强、整体素质较低、基本权益得不到保障等方面的共同问题。把对农民工的利益保障作为解决农民工问题的出发点和落脚点，不断满足其多方面需求，才能实现以解决好农民工问题为依托，推动城乡的统筹发展。

一、创新农民工市民化的准入机制，解决农民工变市民的“门槛”问题

“门槛”问题，即农民工进入城市的准入问题是农民工向市民转化的基本前提和基本条件。放宽户籍条件对农民工进城落户的限制。针对农民工进城落户的户籍制度改革，全国一些地区和城市进行了积极的探索。目前重庆市正在全市范围内就农民工户籍转化展开积极的试点，在农民工户籍制度改革方面走在了全国的前列。此外，湖北省也规定在城镇连续就业3年以上并与用人单位或雇主续签2年以上劳动合同、年收入高于当地最低工资标准的可以落户；河南省规定有城市租房协议，养老保险或医疗保险缴纳1年以上的可以落户。作为统筹城乡试验区的成都市规定：在城市工作3年，有稳定工作的可以落户。这些方法和措施在一定程度上放宽了农民工进城落户的条件限制，但从统筹城乡的要求来看，其力度还远远不够。

根据进一步放宽农民工进城落户条件，低门槛、有梯次地引导农村人口向城镇转移的基本思路，改革农民工进城落户的户籍制度应该遵循以下原则：一是要分主城区、区域性中心城市、县城、小城镇等四个层次，梯次降低本市农民工进入城镇落户的门槛；二是要鼓励优秀农民工进城落户；三是要鼓励农民工及其家庭成员自愿退地、全家进城落户；四是要对本市以外的农民工转为本市城镇户口，坚持以人才引进为政策。

打破城乡二元分割的劳动就业格局，加快建立城乡一体化的劳动力就业市场。关于目前国内一些省市在促进农民工就业方面的较为典型的措施，成渝两地在此方面应该进行更加大胆的突破与尝试。主要是要围绕农民工“平等就业、素质就业、稳定就业”这一基本思路，一是要保障农民工能够就业。遵循“有利于促进城乡劳动者充分就业，而不以城乡劳动者身份划界”的原则，探索促进农民工就业的新途径、新方法。要通过统一城乡劳动力就业市场规则，在劳动就业信息发布、招工、劳动合同签订、工资报酬等方面保障农民工与市民享有平等的就业机会；二是要保障农民工就业的稳定性。要通过加强执法监督，形成权覆盖全社会的劳动执法监督网络体系，加强对农民工权益保障执法力度；三是要加强农民工就业的管理与服务，对农民工就业加以规范。要把农民工的就业问题纳入各地劳动与就业保障部门的管理职责范围之内，实行与城市市民同等的劳动就业管理；要对凡是涉及农民工劳动就业的政府职能进行整合，形成劳动就业保障部门牵头，其它职能机构协作的管理格局；同时还要将农民工就业管理与服务的职能向乡镇和街道等政府基层组织延伸，并在乡镇与街道间探索建立农民工劳动就业管理网络，实行乡镇与街道统一联动的管理机制。

创新农民工土地流转机制，构建符合农民工意愿的、多形式的农村土地流转制度。土地是促使农民工放弃“农民”身份成为“市民”的另一项重要因素和前提条件。目前理论界和各级政策都针对农民工土地的流转提出了一些解决办法，但有两个原则必须遵循。一是必须遵循自愿的原则，即不能通过强制的手段剥夺农民工的土地，迫使其转变为“市民”；另一是必须依法保障农民工流转土地的权益，即要遵循我国现行的农村土地制度，对自愿加入流转的农民工土地进行流转。在遵循了这两大原则的基础上，要通过创新与完善农民工土地流转机制，鼓励多种方式的农民工土地流转办法。

二、创新农民工市民化的转化机制，解决农民工变市民的“身份识别”问题

降低“门槛”为农民工向市民转化提供了前提条件，解决农民工的“身份”问题则成为其市民化的基础条件。针对目前农民工在城市里“非工非农”、“亦工亦农”的尴尬“身份”，笔者认为，农民工这一“称呼”之所以难以取消，主要还是目前的转化机制中不健全所造成的。因此待经济社会发展到一定程度，在充分尊重“农民工”本人意愿的基础上，为农民工的“身份”予以重新界定：

首先是分阶段、分步骤地取消农民工称号。作为一种城乡二元结构的产物，“农民工”这一称呼早已成为各行各业对进城务工农民的通用称呼，且全国各地还因地区性的差异，在民间使用了很多带有歧视性的称呼，如重庆就把进城务工的力夫称为 “棒棒”。这种称呼不仅从意象上固化了人们对农民工市民身份的不认同，也从文化习惯上强化了对农民工的歧视惯性，既不利于农民工对新身份的识别，也不利于市民对农民工的接纳。

要解决农民工的身份识别问题，除了从制度层面对农民工的身份加以转变外，也应该从文化意识层面对农民工的身份加以重新界定。基于对农民工的歧视性称呼形成已久，建议取消农民工称呼，但可以分阶段进行。基本的构想为：从2010年起，在全社会发起取消对农民工带有歧视性称呼的活动，鼓励全社会参与，给农民工以新的适合其市民身份的称呼，如“乡领、乡才”等；从2011年到2015年，在全社会推广对农民工的新称呼，同时鼓励对拥有了市民身份的农民工不再使用专有称呼，而用与市民同等的称呼；从2016年到2020年，也就是统筹城乡全面实现阶段，随着农民工市民化过程的完成，在全社会完全取消农民工这一称呼，农民工成为真正的市民，作为“新市民”与市民完全融合，称呼上从事农民工职业者应与古今中外通行的“民工”称号相一致。

其次是分区域、有重点地将农民工转化为市民。农民工市民化是一个渐进的过程，统筹城乡的要求是要伴随着统筹城乡的进程加快对农民工向市民化转化。因此，可以依照统筹城乡的进程安排，对农民工市民化的阶段性作为相应的规划。一是要对农民工集中的地区加强转化工作，对这些地区凡是具备了一定条件的农民工（如工作时间几年以上、全家都长期在城市工作生活、收入水平达到多少等），在尊重其本人及家庭成员意愿的基础上，鼓励其向市民转化；二是在一些中小城市可以放宽农民工成为市民的条件，对有市民化意愿的农民工及其家庭成员要积极动员其向市民转化；三是要鼓励农民工的就地转移，如向当地的乡镇城镇人口转化，这既有利于促进基层的城市化进程，也有利于乡镇的发展。

三、创新农民工市民化的利益协调机制，解决农民工变市民的“稳定”问题

农民工进入城市，却难以稳定下来。一方面高昂的城市定居成本和不平等的市民待遇使大多数农民工及其家庭成员选择了在城市与农村之间流动；另一方面随着农业工业生产周期性和劳动力市场的变化在城市与城市之间流动。长期的流动，使不少农民工及其家庭成员已经习惯了这种在城市与农村之间不断变换的方式，“稳定”问题，几乎成为了其对城市的一种“奢求”。而这种周期性的、频繁的、大规模的农民工人群的流动不仅增加了城市管理的难度，也增加了农民工自身及其家庭成员生存与发展的成本，从长远来说，会影响和制约整个社会的发展进程。

导致这种流动的原因除了前面所提及的准入“门槛”的限制外，还有其对利益的比较。当农民工通过将定居城市与在城乡流动之间背后的收益比较后如果发现流动的收益大于放弃农村到城市定居的收益，那么从追求经济利益最大化的角度出发，他们往往会选择“流动”而不是“定居”。因此说到底，农民工的流动是利益机制的驱动。要解决这一问题，就应该从创新利益协调机制入手，着力构建易于农民工及其家庭成员“稳定”的机制。

首先，强化农民工职业技能培训，着力提升农民工就业能力。就业是民生之本，稳定就业是农民工在城市里稳定下来的根本条件，培训是促进农民工稳定就业的重要条件。针对提高农民工就业能力的培训，各级政府都十分重视，全国各地也进行了各种各样的尝试。如成都市从2009年1月4日起，成都市向外返乡农民工发放的价值500元的就业培训券；重庆市妇女联合会和重庆市人力资源和社会保障局联合组织实施的“女农民工培训项目”，采取“政府·企业·培训机构”的模式，对500名来自四家企业的在职农民工员工和待聘农民工进行涉及餐饮、宾馆、保健、美容服务等4个工种的培训。这些举措虽然对农民工的职业技能有一定的提升作用，但对作为统筹城乡试验区的成渝两地来说，还应该加大和加强改善农民工培训力度的工作。

建立健全城乡结合、政府主导、企业和培训机构等市场主体参与、农民工广泛参加的多元化劳动培训制度、系统化的新型职业技术教育培训制度。首先全面落实农村义务教育，加快高中阶段教育，大力发展中等职业教育，建立健全农村劳动力教育培训制度；其次要完善农民工职业技能培训体制，对农民工基础技能培训全免费，鼓励企业开展多种形式农民工的劳动技能培训；鼓励农民工主动参加技能培训和职业技能考核，政府给予一定的补贴；再次要强化政府培训职能，建立上下齐抓共管的农民工培训工作体系，形成统一管理、分类实施的培训体制。其中，一是要针对目前农民工培训投入严重不足的情况，加大投入，对创新资金投入的机制，鼓励更多有条件的社会机构、社会组织和单位参与进来，为农民工培训提供场所、师资、经费等硬件条件上的保障；二是要创新农民工培训方式，针对农民工的实际需要，做到以“农民工”为本设置课程、安排时间、选择场所，使培训能够切实起到提升农民工就业水平与能力的作用，以免培训流于形式；三是要创新农民工培训模式，注重对资源的整合与配置，使政府与社会的各项投入不仅能产生效益，更能真正体现为农民工服务的宗旨；四是要创新激励机制，鼓励农民工参与培训的积极性，对培训取得实效的培训单位和农民工本人进行奖励，起到示范作用，并在本地区推广；五是对农民工的培训一定要注意结合本地实际，要将培训同本地的产业结构、人力资源需求结构、社会发展需要等结合起来，使农民工培训与本地人力资源的开发及产业发展之间形成互促共赢的局面。

其次，实施农民工安居工程，分层次、分重点地解决农民工住房问题。农民工安居问题是农民工市民化的重要环节，也是农民工从“流动”到“稳定”的关键。拥有固定的住所是农民工要实现真正意义市民化的另一个重要条件。解决农民工住房问题应该分为这样几个层面：一是对长期在中心城市务工的农民工及其家庭成员，要保障其基本的居住条件，如租住式的农民工公寓、廉租房等。对其中具备了购房条件，而又不愿将户籍迁移的农民工，可以通过户籍换优惠的方式，通过减免房款或税收等政策，吸引其成为市民；二是对在中小城市务工的农民工要在其务工地加大针对农民工经济适用房的建设，增加供应量；三是要鼓励农民全家就本地、就近安居。

重庆市提出了解决农民工住房的基本思路即采取制定最低居住标准、建设农民工公寓、推行公租房和经济适用房以及农民工自建房等多种形式逐步解决农民工居住问题；通过政府引导、社会参与，逐步建立农民工进城安居制度和配套改革政策体系。具体为：一是从规划引导、建立最低居住条件标准、多渠道增加农民工公寓供给等多个方面，改善农民工居住条件；二是建立退出农村承包地和宅基地进城落户农民工的住房保障制度和政策体系；三是从搞好农民安置区土地利用规划、建立全市居民建设用地总量平衡政策等方面保障农民工进城安居的土地供给。

最后，大力改善公共服务，建立农民工平等享受城市公共服务的权利保障机制。农民工虽然长期在城市工作生活，却很难享受与市民均等的公共服务。建立农民工平等享受城市公共服务的权利保障机制主要分为两个层面：一是从政府投入的角度，建议设立农民工“优惠卡”制度。由政府牵头协同公共服务的各相关职能部门，对在城市里面务工的农民工发放优惠卡。优惠卡适用于城市的交通如公交、轻轨、地铁；城市的文化休闲娱乐场所，如电影院、图书馆、博物馆、公园等。在这些地方，对持卡的农民工实行不同程度的费用减免，从而降低农民工在城市生活的经济成本，达到鼓励农民工积极参与城市生活、享受与市民同等的公共服务的目的；二是从政府管理的角度，政府要改善和提高各种公共服务的质量。如在农民工子女入学等问题上，建议将农民工子女的入学问题纳入各地的义务教育发展规划；服务窗口不能歧视农民工、还可增设方便农民工的工作办事窗口，专门解决农民工在城市公共服务方面遇到的各种问题。

四、创新农民化社会支持机制，解决农民工的城市“融合”问题

农民工放弃农村土地、进入城市工作和定居，实现了身份由“农民”到“市民”的转变。这并不意味着农民工市民化的过程就已经完成。接下来如何更好地融进城市生活、融入城市文化、与城市市民融合是他们所面临的一个更加严峻的挑战。无论是从交往方式上、生活方式上、文化适应上，农民工成为“市民”后，都还要经历一个较长时间的适应过程。而由身份转变和生活环境变化所带来的生活习俗的改变、社会关系网络的变迁、文化道德上的落差等等这些“融合”过程中的问题也还会在相当长一段时间内带给农民工及其家庭成员不适的感觉。

这里需要指出的是，农民工融入城市的程度呈现出较为明显的年龄分层。比如在一个三代同堂的农民工家庭中，家庭中的老人最难融入城市生活；上世纪70年代以前出生的农民工虽然长期在城市打工，但由于从小在农村长大，和其父辈一样，身上有较重的“农村情结”，思维、行为习惯上都更趋于农村的方式。他们中多数人虽然有较强的融合意愿，但仍然有许多问题需要面对，融合起来有较大的困难；而对于家庭中的第三代，即“70后”出生的家庭成员，尤其是“80后和90后”出生的成员。其中一部分人由于从小随父母在城市生活，从儿童时代就开始接受城市的生活方式，他们对城市不仅有着强烈的融入意愿，较之其父辈和祖辈而言，也更容易融入城市。因此，在促进农民工及其家庭成员城市融入的过程中，应该针对不同年龄层次的农民工更加灵活和丰富措施帮助他们更好地融入城市。

一般来讲，促进农民工融入城市的机制创新主要分为这样两个层面：一是从构建农民工新型社会关系网络出发，促进农民工与市民的融合；另外一个层面是通过制度建设，使农民工及其家庭成员对城市产生制度性的信任，从而帮助其更好地适应城市生活。

首先是着力构建农民工新型社会关系网。农村社会通常以血缘、亲缘和地缘式的关系纽带维系人与人之间的人际关系，许多农民工也是通过这种关系纽带下的传、帮、带进入城市务工和生活。现代城市的人际关系更多的则是以业缘、友缘、甚至网缘作为维系，这就要在尊重和保护农民工农村社会交往方式的同时，鼓励引导他们积极地融入城市社会交往方式。如可依托农民工所在的单位，定期开展联谊活动；在农民工所在小区组织开展对小区内农民工的“一帮一”活动；开展农民工融入城市的讲座、论坛等。通过这些方式，对农民工工余之外的生活既起到丰富的作用，又能促进其接受城市的社会交往与社会生活。具体内容为：

其次是创新与完善制度建设，构建公平正义的制度环境。通过制度建设，健全完善各种制度，使损害农民工利益的事情不再发生；当农民工权益受到侵犯时可以通过正规的渠道和正常的方式来维护自己的正当权益；通过制度建设，建立长久的、稳定的转化机制，营造一个更加开明、文明的社会环境，农民工就会产生制度性的信任。而制度性的信任会使农民工产生对城市的信任感，并全心全意地融入城市生活。

农民工问题是我国长期以来的城乡二元分割的缩影，它的解决有利于城乡的统筹发展，是一个分阶段、分步骤实施的过程。总之，农民工市民化是一个综合推进、全面促进、上下联动、全社会共同参与的过程。作为统筹城乡发展主导力量的政府，应该首先从创新与完善体制机制的角度着手，为农民工市民化营造一个良好的制度环境；其次要通过更加积极出台各种对农民工有利的政策措施，为农民工融入城市提供更好的政策支撑；再次是要大力发展地方经济，“授人以鱼不如授人以渔”，只有让农民工“安居乐业”，才是保障农民工成功市民化的根本。

作者单位:重庆行政学院公共管理教研部

责任编辑:新 华