督-抚制与中央-地方权力之争——以晚清督抚势力的崛起为视角

朱云天

(厦门大学 历史系,福建 厦门 361005)

应当承认,在以往的中国政制史研究中,学者们主要强调的是君权与相权的对峙与斗争。实际上,现代国家建立以前,在中国传统政治权力的分配与争夺中,主要对峙的不是君权与相权,而是中央与地方。中国历史上的统一与分裂,抛去外族冲击的因素,主要是因为王朝内部政制变动导致的中央与地方权力分配的失衡。以此为视角,我们可以看到,在中国历史上,统一——分裂与中央——地方的同步关系经历了四次大变局:①西周末年及东周时期地方诸侯势力的崛起与周王势力的没落;②东汉末年以地方刺史为代表的豪强地主势力的崛起与中央势力的衰落;③唐朝安史之乱后藩镇势力的崛起与唐朝廷势力的衰落;④明清时期地方督抚势力的崛起与中央势力的逐渐式微。在这四次大变局中,对中国近代历史有深远影响的是最后一次。

一、督抚制的形成

督抚制其实包含了两个职官系统,即巡抚制和总督制。一般认为,巡抚制滥觞于明初永乐年间(1403年～1424年),这已为多数学者认同。《明史。职官志二》记载:“巡抚之名,起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年,遣尚书蹇义等二十六员巡行天下,安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官,事毕复命,即或停遣。初名巡抚,或名镇守,后以镇守侍郎与巡抚按御史不相统属,文移窒碍,定为都御史巡抚兼军务者加提督,有总兵地方加赞理或参赞,所辖多、事重者加总督。”[1]不难看出,巡抚制度的发轫与明初国家事务繁重,中央政府需要加强对地方的控制有关。但据王德金考证,懿文太子朱标巡抚陕西一事,“只能说有巡抚之名,而无巡抚之实”,原因是"朱标此行乃太子出巡,有其特殊性,不合管制常规“。因此,”懿文太子朱标巡抚陕西,不能代表巡抚制度的真正开始"[2]。尽管巡抚制度滥觞于永乐年间,但其时巡抚一职只是普通的临时性任命,真正制度化的设置则应当是在嘉靖年间 (1522年～1566年)[3]11。明初以降,巡抚制度逐渐完善,主要表现为设置了独立的办事机构——巡抚衙门[4],更为重要的是,巡抚的任命程序也逐渐走向了制度化和地方官化。成化二十二年(1486年),明廷正式取消了巡抚每年八月赴京会廷臣议事的制度,这意味着巡抚不必再参与中央事务,真正成为执掌一方的封疆大吏。

总督制的产生晚于巡抚制,一般认为,总督制度的初步形成是在正统年间(1436年～1449年),并于成化年间(1465年～1487年)逐渐成熟。李治安认为,明代中期以后,督抚的设置成为常化制度,主要分为两种类型:一类是为军事需要而设置的,一般在边境地区;另一类设置于内地,统辖两省或数省,负有监督财政和军事的职能[5]。

到了明末,督抚的职权逐渐扩大,并向总掌军政、民政的地方官转化。然而,终有明一代,督抚制度都没有完全定型,也没有完全地方官化,突出的表现是督抚的管辖区域和人员任命等方面还不固定[3]12。明代总督,从区域上看,有统辖两省至数省的,也有仅统辖几个府的;巡抚的设置也一样,有一省一设的,也有因特殊需要而在某一个地区特别设置的。在官员的任命上,有固定按成例设置的,也有临时派遣的[6]。

二、督抚制的发展和完善

在政治制度方面,清代基本沿用明朝体制(即所谓“清承明制”),经过数百年的发展,督抚制度在清代得到了真正的发展和完善。刘伟认为,督抚制度地方化的真正完成是在康雍乾时期[3]13。其实,从政治制度层面上看,所谓的地方化过程,就是督抚对地方控制的加强过程,包括辖区的相对固定、衙署的建立、办事人员的配置、确立对布政使和按察使的统属关系等。徐青峰将清初督抚制度的地方化过程分为三个阶段[7]:

第一阶段,从顺治元年(1644年)到顺治十八年(1661年),清代督抚制度初步建立。

第二阶段,从康熙元年(1662年)到乾隆十三年(1748年),清代督抚制度得到充分发展。

第三阶段,从乾隆十四年(1749年)到乾隆三十二年(1767年),清代督抚制度逐渐成熟和完善。

不难看出,清代督抚制度的地方化经历了一个相当长的历史时期。这是当时的历史条件和社会形势所决定的,在经历了明末清初王朝鼎革之际的战乱后,山河破碎、民不聊生,清廷虽然建立了统一的政权,但需要在短时间内稳定社会秩序,不得不将部分民权、财权等下放给地方,为督抚制的成熟与完善提供了客观条件。

清初以后,经过几代皇帝的苦心经营,中央皇权得到大大加强,而地方上则逐渐形成了督抚体制。这种体制与清代的省、府、县三级地方行政体制相配套,成为清朝的基本政治制度。总督是一省或数省的军民首脑,官衔为正二品,加尚书衔者为从一品。职责主要是“掌厘治军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆”[8],凡文职道府以下,武职副将以下,都由总督奏请免黝。总督还直接统帅少量军队,称作督标营。巡抚则为一省最高行政首脑,官衔为从二品,主要职责包括:考察全省地方官员,监察本地方政务,总理本省关税、漕政,主持每三年一次的乡试和武科,如兼提督衔,则节制本省各镇总兵,督理粮饷等,也可以指挥一定的直属军队,称“抚标”[9]。

三、督抚势力的崛起与晚清政治格局的变迁

清代的督抚制度,到了晚清发生了巨大变化。本文所谓的晚清,并非费正清在《剑桥中国晚清史》中所界定的时间范围,而是中国本土多数学者认可的1840年～1911年。清代的督抚制度,之所以在晚清受到巨大冲击,主要是与当时“值三千年未有之变局”的历史形势有关。第一次鸦片战争以后,整个清王朝处在内忧外患、风雨飘摇之中,西方列强的入侵,不仅冲击了中国原有的社会秩序,也对清王朝的行政体制造成巨大影响。咸丰元年(1851年)爆发的太平天国起义,更以摧枯拉朽之势对清王朝的经制八旗和绿营军制给予了毁灭性的打击,形势已发展到不改变国家现有的政治和军事体制,清王朝就有可能灭亡的地步。面对中央的经制军队已被太平天国消灭的局面,清政府只能无可奈何地听任中央权力的流失,容忍地方督抚在自救的过程中侵夺原本属于中央的权力。特别是当清军的主力江北大营与江南大营被太平军击溃以后,清政府为了自救,更不得不主动将中央一部分权力下放给以曾国藩为首的地方督抚。咸丰三年(1853年),清廷为了尽快平息太平天国起义,让曾国藩出任湖南团练大臣,创建湘军。清朝执政者对以曾国藩为首的地方督抚,由重用而变为依赖,授予的权力也越来越大,主要表现在以下三个方面:

第一,清政府赋予了曾国藩诸多军政大权,使之承担的责任也越来越重。继咸丰十年授任两江总督、钦差大臣,督办江南、宁国、徽州军务之后,咸丰十一年十月又授命其督办江、皖、赣、浙四省军务,巡抚、提、镇以下官员皆归其节制,同时,又在上谕中一再强调:“江浙等处军务,朕唯曾国藩是赖”[10]。

第二,在用人方面,清政府为曾国藩大开方便之门。咸丰十年以前,曾国藩奏保的僚属很少获准。慈禧太后执政以后,曾国藩保奏其部将、属吏与幕僚,则几乎无不批准。即使有时所保官员有违成例,被吏部驳回,曾国藩只要稍稍加以修改,再次上奏,吏部最后也只好照准。这样,曾国藩集团的大批骨干成员皆被清政府任命为战区各省的督、抚、藩司及提、镇大员。以同治二年(1863年)为例,其时清廷共设8个总督、15个巡抚,属于曾国藩湘军集团的就有5个总督和9个巡抚[11]。

第三,在财政方面,清政府也给予曾国藩大力支持。不仅湘军所据之地的厘金征收全归其所有,连广东厘金的征管之权亦归曾国藩集团所有。这样,湘军集团以三江两湖为基地,势力不断壮大,南至两广、云贵川,北至直隶、山东,东至苏浙闽,西至陕甘,都进入了湘军集团的势力范围之内。

综上所述,我们可以看出,借助镇压太平天国起义之机而勃兴的地方督抚势力,已经完全改变了晚清的国家权力架构,形成了全新的中央-地方权力格局[12]。更为重要的是,湘军集团建立之后,其内部又分化出李鸿章的淮军集团和左宗棠的楚军集团,其他的地方督抚势力也借机拥兵自重,俨然成为一方诸侯。从此,清王朝的国家权力结构由高度中央集权体制转变为中央与地方二元权力体制,权力重心也逐渐由中央下移地方,直至清亡,这种状况一直未能改变。

四、晚清地方督抚的崛起与近代军阀的出现

从严格意义上说,尽管晚清督抚势力的崛起对国家权力的原有架构造成了巨大的冲击,但是,“晚清虽然已经出现了'外重内轻'的局面,但督抚权力的运作始终还没有滑出清朝中央集权统治的轨道,还没有出现'地方割据'的局面。所谓'割据',是指地方已形成自己独立的政治、军事、财政系统,不仅拒不听命于中央,而且挟武力与中央对抗的现象。显然,晚清还没有达到这种程度”[3]402。这固然与慈禧太后高明的统驭手段有关,同时也与曾国藩等汉族官员思想中根深蒂固的忠君意识有关。

但另一方面,晚清督抚势力的崛起又直接地影响了19世纪后半叶乃至20世纪初期的历史走向,“晚清督抚权力扩张带给近代社会最深刻的影响,是造就了地方主义势力,它不仅成为清王朝覆亡的重要因素,而且直接影响到民国初年的政局与辛亥革命的结局”[3]404。蒋廷黼则直接指出了湘军对民国军阀的影响:“湘军是私有军队的开始。湘军的精神以后传给李鸿章所部的淮军,而淮军以后又传给袁世凯的北洋军。我们知道民国以来北洋军阀利用私有的军队,割据国家,阻碍统一。追究其祸根,我们不能不归咎于湘军”[13]40。事实上,北洋军的前身是清末袁世凯创建的新军。袁世凯得以有机会兴办新军,与其于光绪二十七年(1901年)出任直隶总督兼北洋大臣有关。众所周知,直隶总督兼北洋大臣与两江总督兼南洋大臣乃晚清后期最重要的官职(前者尤为重要)。从其设立之初至袁世凯上任之前,一直由湘军和淮军系统官员担任。袁世凯攫取此职后,利用手中控制的政治、经济、军事权力,一方面乘机扩充北洋军事力量,一方面不断在中央和地方安插亲信。袁世凯崇尚曾国藩“起自团练,创办湘军”的治军方法,利用光绪三十二年(1906年)成立的“保定军官学堂”,不断为自己培养亲信,故而军中出现“其心理中不知有清廷,而唯知有项城耳”之事[14]。由此不难看出,袁世凯的新军实际上承袭了曾国藩湘军和李鸿章淮军的旧制,与其说是新军,不如说是“新瓶装旧酒”;与其说是朝廷的军队,不如说是私人的军队。由此看来,袁世凯的新军与湘军、淮军之关系恰如蒋廷黼所言,“湘军的组织和精神传给了淮军,淮军又传给北洋军,以至流毒于民国”[13]89。也正因为如此,袁世凯的新军被时人称为“淮军余孽”[15]。至此,清末督抚控制地方,拥兵自重,尾大不掉的情况愈演愈烈,终于在1916年袁世凯去世之后出现了皖系、直系、奉系、桂系军阀各据一方的局面。孙中山曾经对这种局面愤慨不已: “夫去一满洲之专制,转生出无数强盗之专制,为毒之烈,较前尤甚,于是而民愈不聊生矣”[16]。实际上,晚清至民国初期,在中央-地方权力之争的格局中,地方早已滑出中央控制的轨道,连年不休的军阀混战也给人民带来了巨大的灾难。

[1]张廷玉.明史[M].北京:中华书局,1974.

[2]王德金.浅析明代的督抚[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2001,(4).

[3]刘伟.晚清督抚政治:中央与地方关系研究[M].武汉:湖北教育出版社,2003.

[4]方志远.明代的巡抚制度[J].中国史研究,1988,(3).

[5]李治安.唐宋元明清中央与地方关系研究[M].天津:南开大学出版社,1996.

[6]杜婉言,方志远.中国政治制度通史(第9卷)[M].北京:人民出版社,1996.

[7]徐青峰.清代督抚制度的确立[J].历史档案,2006,(1).

[8]赵尔巽.清史稿[M].北京:中华书局,1976.

[9]张松涛.太平天国与清朝督抚权力的扩张[J].经济与社会发展,2003,(1).

[10]曾国藩.曾国藩全集(第4册)[M].长沙:岳麓书社,1987.

[11]李侃,李时岳,李德征.中国近代史[M].北京:中华书局,2004.

[12]楚双志.晚清中央与地方关系新格局的形成[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2006,(5).

[13]蒋廷黼.中国近代史[M].上海:上海古籍出版社, 2003.

[14]王中江.北洋军阀史话[M].北京:中国友谊出版公司,1992.

[15]欧阳雪梅.投机时代:北洋军阀全传[M].北京:团结出版社,2002.

[16]孙中山.孙中山选集(上册)[M].北京:人民出版社,1957.