20世纪90年代以来日本对非洲的ODA调整

司艾华

20世纪90年代以来日本对非洲的ODA调整

司艾华

20世纪90年代以来，日本为谋求在世界范围内发挥与其经济实力相适应的政治影响，并从保护本国资源安全考虑，积极调整了对非洲的ODA政策，包括理念调整、规模调整、援助重点领域调整等，从而加深了ODA的政治色彩、强化了能源外交。

日本政府；对非援助；ODA调整

20世纪90年代以来，日本已不再满足于单纯经济大国的地位和仅仅从财政上参与国际事务，而是谋求在世界范围内发挥与其经济实力相适应的政治影响。再加上保护本国资源安全的考虑，日本的一切成功都需要争取众多非洲国家的支持。为此，日本加强了对非洲的工作，政治上逐步发展同非洲国家的官方往来，经济上增加了对非洲国家的发展援助。

日本重视非洲有战略上的考虑，即“非洲是日本外交的资产”。这是因为53个非洲国家占联合国189个成员国的1/4以上，而且非洲又是南北问题、东西问题、贫困问题、艾滋病和地区争端等多种世界性难题的交汇地区，日本若能在这些问题上有所作为，不仅能够获得非洲国家的支持，而且在世界上也能得到认可。为此，日本对非洲进行了重新定位和评估，积极调整了对非洲的ODA政策。

一、ODA理念的调整

冷战结束后，1990年日本的《ODA白皮书》首次提及：“ODA要考虑改变战后以来的传统做法。”［1］3为加深国内外对日本政府开发援助的理解，得到各方面广泛的支持，日本政府于1992年制定了《ODA援助大纲》。该大纲总结了日本政府近40年来对发展中国家开展ODA的实绩、经验和教训，提出了ODA的基本原则。其中的四原则成为ODA援助的理念基础。

1992年的《ODA援助大纲》包涵的对外援助的基本理念为：（1）从人道主义的角度考虑问题。（2）对相互依存的认识。（3）环境安全。（4）支援自助的努力。宫泽内阁发表的《ODA政策大纲》将政治和安全等非经济性因素引入经济开发型的ODA，使ODA服从于政治、安全的战略需要和意识形态的价值标准，强化了ODA的政治色彩。意味着日本政府以往一贯奉行的“政、经分离”原则被基本放弃，此后日本ODA的提供与否、金额增减及中止或恢复，将不再主要考虑受援国的经济状况等纯经济因素，而以政治、安全因素作为主要的参照。这种根本性和方向性的重大政策转变标志着日本ODA政策从“贸易、投资、技术”、“三位一体”的“开发援助”向突出“政治安全”的“战略援助”转型，是日本从经济大国走向政治大国的重要标志［2］。

2003年8月，日本政府出台了调整后的《ODA大纲》。认为冷战以后频繁爆发的纷争和恐怖主义，使得构筑和平特别是促进民主化和保障人权、维护个人尊严，对于国际社会的安定和发展也是非常有益的重要课题。而日本“作为世界上的一个主要国家，积极利用ODA，决心首先致力解决这些问题”，而“这种解决不仅增进与各国的友好关系和人民之间的交流，在国际舞台强化日本的立场等，而且在各个方面给我国带来利益。”“特别是在相互依存关系逐步深化之中，享受国际贸易的恩惠，使得对海外资源、能源、粮食等大为依赖的日本，通过ODA，为发展中国家的安定和发展做出积极的贡献。”“这与确保我国的安全与繁荣，增进国民利益有着紧密的联系。”明确提出日本政府应积极、灵活地实施ODA援助，并通过其实现“国家利益”。这是日本首次在ODA大纲字面上明确表明要从国家利益的角度来实施ODA。

二、ODA规模的调整

1989年，日本ODA首次超过美国，居世界第一位。到2000年，日本一直是世界第一ODA大国。实际上，20世纪90年代以来，日本的ODA规模在逐年减小，90年代前期因日元升值而不易感知，如1991-1995年，按日元计算ODA由14 731亿日元减少到13 630亿日元，减少了7.5%，因为日元升值，按美元计算则由109.52亿美元增加到144.89亿美元，增加了32.3%。相比之下，1996-1997年，由于日元贬值，日本ODA就明显减少了，如1997年度，按日元计算ODA为11 323亿日元，比1996年增长10.2%；而按美元计算，ODA总额仅为93.58亿美元，比1996年降了0.9%。

20世纪90年代以来，“日本对非洲的援助从单纯的经济援助转到包括经济、政治、安全诸领域的综合援助。”［3］247

从援助内容看，社会基础设施建设一直是援助的重点领域。近年来，以环境保护援助为中心，项目明显增加了。1995年度，在日本政府承诺的援助额中，运输和能源等经济活动基础设施建设占44.4%，社会生活和服务设施建设占26.7%，其余项目援助占16.0%，生产建设占11.7%，其他占1.2%。2001年度，运输、能源等经济基础设施建设虽下降为34.9%，社会生活和服务设施建设也下降为17.3%，但二者合计为52.2%。仍超过一半；其余项目援助和生产建设分别提高为27.9%和14.1%，其他提高为5.7%。经济基础设施援助基本上是以日元贷款为中心的有偿资金援助。生活基础设施援助是根据国际社会对解决贫困问题的关注，增加了医疗保健和教育等方面的无偿资金援助。

从国际比较看，日本援助的经济活动基础设施的比重高，生活基础设施和工业生产方面援助的比重低，项目援助与其他主要发达国家相近。据日本外务省《2002年ODA白皮书》统计，2000年度，在日本ODA中，经济活动基础设施援助的比重为32.0%，不仅明显高于DAC平均的16.5%，也明显高于其他西方六国的水平。相比之下，社会生活基础设施援助为23.6%，工业生产等援助为8.1%，不仅明显低于DAC平均的31.7%和10.1%，而且也明显低于其他西方六国的水平。

第四届非洲开发会议的主题为“努力打造充满活力的非洲”，届时将确立3个重点：一是促进非洲经济加速增长；二是实现非洲国家长治久安；三是应对环境保护和气候变暖问题。在环保方面，日本将援助非洲国家利用水利、太阳能等清洁能源发电，协助制定防止土地沙漠化的对策。在实现稳定方面，日本将力促非洲国家建立“民主选举制度”。

三、加深ODA的政治色彩

从国内形势来看，日本正在努力向所谓“普通国家”的政治大国目标迈进，ODA作为日本重要的外交支柱，必然要适应这种变化。

1991年，日本正式提出承办非洲发展国际会议。1993年，日本面向整个非洲大陆建立了“非洲发展东京国际会议”（简称TICAD），这是一个多边合作的框架。1998年10月，日本与联合国、非洲全球联盟三方合作，在东京召开了第二次“东京非洲发展国际会议”，其规模空前，共有51个非洲国家、11个亚洲国家、18个欧美国家及44个国际组织的代表应邀出席会议。日本在这次会议上提出了东京行动计划，表示要致力于非洲的减贫和与世界经济相溶。2002年6月，日本政府宣布将2003年定为“加强与非洲合作年”。2003年10月，日本在东京举办第三次“东京非洲发展国际会议”。除50个非洲国家与会外，TICAD III还邀请23个联合国机构和国际组织、9个非洲地区组织、7个亚洲国家、16个西方援助国、3个非政府组织与会。

日本对非洲大陆的内部冲突予以了高度关注，并采取了相应的措施，以进一步显示其在国际上的“大国”地位和作用。1993年5月，日本向莫桑比克派遣维和的自卫队；1994年还向扎伊尔、肯尼亚、卢旺达派遣自卫队，进行人道救援活动。这表面上是实行“人力支援”，实际是实现了向海外派兵，做“正常国家”的政治意图［4］。1995年10月，日本在东京召开了“关于冲突对非洲发展影响的国际会议”。会上，日本就非洲的和平与稳定问题提出了两点主张：一是多边解决非洲冲突；二是以非武力方式解决冲突。1998年初，日本再次在东京召开了“关于预防争端战略国际会议”，邀请了17个非洲国家及非洲区域组织和联合国有关人士出席。在参与解决非洲内部冲突问题上，日本不仅通过主持召开国际会议来介入，而且还身体力行地直接参与了非洲的一些维和行动，并积极为非洲维和事业提供必要的资金支持。

将ODA与受援国的民主与人权问题挂钩。从90年代初起，日本开始根据发展中国家的民主和人权状况，在提供援助时采取奖励和惩罚的措施，既对那些遵守民主和人权原则的国家给予增加援助的奖励，又对那些违反民主和人权原则的国家给予暂停、减少或停止援助的惩罚。以非洲国家为例，在1990-1996年间，日本共9次以民主和人权问题为由，暂时停止援助的国家有刚果民主共和国、苏丹、肯尼亚、塞拉利昂、赞比亚和尼日利亚等国；日本对冷战后在新体制下重返国际社会的南非给予了大量援助［5］。

前联合国秘书长加利于1994年公开表态，赞成日本成为联合国安理会成员，这大大鼓舞了日本“争常”的决心。争取成为联合国安理会常任理事国是日本既定的目标，而这一目标的实现离不开非洲国家的广泛支持。非洲拥有联合国选票的1/4强，是发展中国家的一支重要政治力量，与非洲国家的关系直接影响到日本在联合国中的地位和发言权，也是日本谋求成为安理会常任理事国的关键，因而成为各大国在外交上争夺的重要对象。日本的新外交计划书特别强调官方发展援助的作用，希望通过加强对非洲的援助，加强日本在联合国的影响。《日本时报》1993年10月6日报道，许多国家认为日本对非洲援助的增加就是希望确保非洲国家支持日本成为改革后的安理会常任理事国。1997年4月，日本首相桥本龙太郎在内阁会议上要求把是否支持日本出任安理会常任理事国作为提供官方发展援助的重要参照之一，并指出工作的重点在非洲和拉美地区各国。非洲所拥有的潜在的政治价值对政治目标尚未实现的日本来说决非可有可无。“日本两次举办东京国际会议，森喜朗首相于2001年访问非洲等重大行动，恐怕均不能用单纯的经济动机来理解，而是包含着更为深刻的政治图谋。”［6］

四、强化能源外交

通过对外援助对象的选择，确保日本的能源及其它矿产资源的供应。世界第三大石油消费国日本是一个资源十分贫乏的国家，能否保证石油、煤炭、铁矿等的供应，直接关系到经济发展乃至国家的存亡。日本日均原油消耗量为430万桶，其中80%左右来自中东地区。日本沿海为数不多的几个油田，产量只占全国石油供给量的0.2%。由于中东地区的局势动荡以及美国对中东石油的垄断，日本的影响力在减弱，很难发挥有实质意义的影响力。因此，实现石油来源多渠道战略，分散石油进口过度集中的风险，已成为日本重要的选择。

非洲是世界八大产油区之一，目前原油日产量800万桶。近年来，由于深海勘探技术的运用和几内亚湾地区新油田的发现，非洲探明的石油储量不断增加，仅次于中东和南美。专家预测，到2010年，非洲石油产量在世界石油总产量中的比例有望上升至20%。

为了从非洲国家获取更多的石油资源，日本通过淡化政治、突出经济、提供财经援助、发展经贸关系等手段，发展与非洲国家的关系。早在2003年9月，日本首相小泉纯一郎在东京举行的第三届非洲发展国际会议上发表演说时称，日本将在今后5年内无偿向非洲国家提供总额为10亿美元的援助，并计划放弃对非洲重债务贫困国家总额约30亿美元的债权。

日本看好非洲石油，除考虑到中东石油供应的不稳定性外，还有其他因素：一是非洲石油质量上乘，含硫量低，易于提炼加工，很适合生产汽车燃油。二是非洲油田大多位于大西洋海底或中西非沿海，远离大陆，免受争端影响。三是非洲石油为彼此没有历史联系的国家所有，不太可能出现联合起来一致对外的现象，能源安全有一定保障。四是大部分非洲产油国不会受到同业联盟产量的限制，目前撒哈拉以南非洲产油国中只有尼日利亚是欧佩克成员。

在日本政府对本国公司到国外勘探开发的一系列优惠政策的支持下，日本企业目前主要在埃及、阿尔及利亚、安哥拉等国勘探和开采石油。合作方式包括购买股份参与开发、签订产量分成协议和转让协议、直接投资开发油田等，以图拥有更多的油气资源和更多的“股份油”。与此同时，日本政府还从非洲国家购买石油资源储量，企图从中获得一定的产品支配权。

[1]日本外务省.ODA白皮书[R].国际合作促进会，1990.

[2]林晓光.日本官方发展援助政策探析[J].现代国际关系，2003(2).

[3]金熙德.日本政府开发援助[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[4]于铁军.试析战后日本外交中的实用主义[J].山西高等学校社会科学学报，2003（11）.

[5]稻田十一.人权、民主化与援助政策：日美比较论[J].（日本）国际问题，1995（5）.

[6]钟伟云.日本对非援助的战略图谋[J].西亚非洲，2001（6）.

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1673-1999（2010）13-0026-03

司艾华（1976-），女，硕士，山东济宁人，枣庄学院（山东枣庄277160）政法与历史学系讲师。

2010-03-25