俄罗斯北高加索联邦区的设立及前景分析

尹绍伟，崔正领

俄罗斯北高加索联邦区的设立及前景分析

尹绍伟，崔正领

2010年1月19日，俄罗斯设立北高加索联邦区，试图通过此举扭转北高加索地区恶化的社会经济形势，从根本上铲除恐怖主义产生的根源。赫洛波宁提出了北高加索发展综合战略计划，将在一定程度促进经济面貌的好转。然而，他同时面临着复杂而艰巨的任务。北高加索这一“顽疾”的治愈，仍将是一个漫长曲折的过程。

北高加索；联邦区；赫洛波宁

2010年1月19日，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署命令，从南部联邦区中划分出北高加索联邦区，这成为俄罗斯的第八个联邦区。原克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官亚历山大·赫洛波宁被任命为政府副总理兼总统驻北高加索联邦区全权代表。

北高加索联邦区包括达吉斯坦共和国、印古什共和国、卡巴尔达-巴尔卡尔共和国、卡拉恰伊-切尔克斯共和国、北奥塞梯共和国、车臣共和国和斯塔夫罗波尔边疆区。联邦区中心设在皮亚季戈尔斯克。本文将对北高加索联邦区设立的背景、赫洛波宁就任后采取的措施及面临的困难进行阐述。

一、设立的背景

北高加索联邦区所辖面积17.2万Km2，占俄罗斯领土的1%，人口925.5万人，占全俄人口的6.5%。北高加索地区西临黑海，东靠里海，是里海油气外运的通道，南倚大高加索山脉，与外高加索的格鲁吉亚、阿塞拜疆接壤。这里是俄罗斯中部地区的天然屏障，又是通往外高加索的必经之地。

自苏联解体以来，北高加索地区的局势就从未平稳过。经过两次车臣战争后，该地区经济发展停滞，居民大量失业，伊斯兰分离势力活动猖獗，恐怖事件接连发生，严重影响了俄罗斯的国内局势稳定和国家的长治久安。

（一）北高加索问题的历史根源

北高加索地区自古就是个多民族聚居区，而且多为性格彪悍的山民，民族自我意识强烈。俄罗斯从1801年起开始侵入北高加索，遭到了当地民族的顽强抵抗，经过60年的战争，付出惨重代价后，俄罗斯才逐渐征服了北高加索。当地少数民族并不甘心臣服于异族的统治，持续不断地进行着反抗俄罗斯的斗争。

在苏德战争期间，车臣人、印古什人中的少数分子暗中与纳粹德国进行接触，希望借此机会摆脱苏联的控制，获得民族独立。1944年，苏联政府采取极端措施惩罚犯有“叛国罪”的民族，将车臣、印古什等少数民族50多万人集体迁往中亚地区。这些人背井离乡、流离失所，无数人在迁徙过程中死亡，给这些民族留下了难以抚慰的心理创伤。1957年，苏联纠正过激的民族政策，允许车臣、印古什人返回家乡，但过激的民族政策造成的民族矛盾和仇恨却永远无法消除。

北高加索地区大大小小的民族和民族分支多达50余个，是俄罗斯民族成分最复杂的地区。当地民族和俄罗斯族之间、当地各民族之间的关系错综复杂，矛盾重重。苏联解体后，该地区离心倾向加剧，排俄势力抬头，加上经济持久衰退，生活贫困，俄罗斯族人纷纷离开高加索，迁往经济发达的地区。当地民族人口上升，俄罗斯族人口下降是近年来北高加索地区的一大趋势。例如，在车臣共和国，俄罗斯人由1989年占当地人口的23.1%下降到2002年的3.7%，在印古什共和国，更是由23.1%下降到1.2%［1］。

随着俄罗斯族人口的下降，东正教文化在北高加索地区的影响逐渐减弱。在国际伊斯兰极端主义的影响下，当地伊斯兰分离主义思想趋向活跃。世纪90年代，车臣的独立企图被打击后，他们转向以恐怖暗杀的方式同俄罗斯政府对抗。

（二）北高加索地区的社会经济状况

1.人口状况。北高加索地区人口众多，农村人口比重大，城市人口比重小，城镇化程度低。2009年全俄城乡人口比例为73:27，而北高加索联邦区中的达吉斯坦、印古什、卡拉恰伊-切尔克斯、车臣的城市人口分别占总人口的43%、43%、44%、35%［2］，远远低于俄罗斯全国的水平。人口出生率高是北高加索联邦区的另一个特点。俄罗斯的人口多年来一直呈现负增长，人口危机严重，2008年人口自然增长率为-2.5‰。而北高加索联邦区的7个行政主体中，除斯塔夫罗波尔边疆区外，其余6个共和国的人口都有较大增长。2008年，达吉斯坦、印古什、车臣共和国的人口自然增长率分别高达12.4‰、15.2‰、24.8‰［2］，是俄罗斯人口增长最多的3个共和国。

2.经济状况。北高加索地区经济落后，造成失业率居高不下，该地区为俄罗斯失业最严重的地区。2008年俄罗斯全国失业率为6.3%，北高加索联邦区各个主体的失业率远高于这个数字。其中，印古什和车臣的失业率达到55%和35.5%，为俄罗斯全国最高水平。卡巴尔达-巴尔卡尔、卡拉恰伊-切尔克斯、达吉斯坦的失业率分别为18.3%、16%、13.4%。北奥塞梯共和国和斯塔夫罗波尔边疆区的失业率较低，仍高于全国水平，分别为10.1%和7.8%［2］。北高加索联邦区各主体每年要从中央政府获得大量财政补贴，是全俄财政补贴率最高的地区，这给中央政府的预算增加了沉重负担。其中，印古什和车臣的财政补贴率高达80%，达吉斯坦、卡巴尔达-巴尔卡尔、卡拉恰伊-切尔克斯的财政补贴率分别为70%、60%、60%。北奥塞梯、斯塔夫罗波尔的这一指标较低，也达到了55%和30%［3］。

3.安全形势。自1990年代以来，北高加索地区的恐怖势力活动异常猖獗，车臣恐怖分子制造了数起震惊世界的恐怖活动。此外，达吉斯坦、印古什境内的分裂分子也频频行动，给俄罗斯的社会稳定、人民的安居乐业造成严重影响。2009年4月16日，梅德韦杰夫总统签署命令，结束了自1999年起在车臣地区实行的“反恐行动状态”，但恐怖势力并没有因此而放下武器，他们继续与中央政府展开游击战，将北高加索地区亲俄的政府官员、内务警察作为袭击目标。如，2009年6月22日，印古什共和国总统叶夫库罗夫的车队在纳兹兰市遭遇汽车炸弹袭击，叶夫库罗夫本人受伤。8月17日，在印古什共和国纳兹兰市，一名自杀式袭击者驾驶汽车冲入警察局院内并引爆炸药，造成20人丧生，138人受伤。此外，恐怖活动范围还扩展到俄罗斯其他地区及心脏地带，向俄政府施加更大的压力。2009年11月27日，从莫斯科开往圣彼得堡的166次“涅瓦号”特快列车被北高加索恐怖分子安放的炸药颠覆，造成27人死亡，百余人受伤。

综上所述，北高加索地区恶劣的社会经济状况及安全形势，促使俄罗斯政府采取新的措施治理北高加索的“顽疾”。俄罗斯认识到，贫穷和失业是造成社会不稳定、恐怖主义滋生的一大根源。梅德韦杰夫在2009年11月的咨文中表示，“显然，许多问题首先是因为这一地区的经济落后，无法为多数居民提供正常的生活条件。……因此，我们将首先解决公民的社会经济问题”［4］。鉴于此，俄罗斯设立北高加索联邦区并任命一位“文官”——亚历山大·赫洛波宁为该区总统全权代表，表明在坚持以“硬的一手”打击当地恐怖势力的同时，加强以“软的一手”发展北高加索经济的战略意图。

二、综合发展战略

亚历山大·赫洛波宁出生于1965年，1989年从莫斯科金融学院国际经济系毕业。1992-1996年在一家名为“国际金融公司”的银行工作，担任过董事会主席和董事长职务。1996-2000年任俄罗斯最大的有色金属和稀有金属生产企业“诺里尔镍业”的董事会主席、总经理。2002-2008年担任克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官。他上任之后就许诺在两个月内清偿拖欠区内公职人员的工资，并成功兑现。2003年，他说服位于克拉斯诺雅尔斯克边疆区内的大企业所有者改在本地注册，向本地纳税，极大提高了边疆区的财政收入。他在任内成功推动了泰梅尔自治区、埃文基自治区与克拉斯诺亚尔斯克边疆区合并。赫洛波宁的政绩得到国家领导的赏识，如今把他空降到问题最为棘手的北高加索地区，希望以他管理企业、治理地方的经验改变北高加索的落后面貌，促进地区的发展。

普京已给自己的新任副手确定了职责范围，其中之一就是协调联邦财政对北高加索联邦区各主体的援助资金并监督它们的使用。2010年，赫洛波宁要监督的联邦资金达1200亿卢布，此外还有联邦预算拨出的150亿卢布的补贴。考虑到赫洛波宁还要参与审计各共和国的预算支出，那么受他监督的资金总数将达到2350亿卢布［5］。

7月2日，俄地区发展部向政府提交了由赫洛波宁倡议起草的2025年北高加索联邦区社会经济发展综合战略计划。该计划中提出分两个阶段实现北高加索的优化发展方案，即2010年-2012年启动优先项目，改善投资环境，2013年-2025年转入积极发展阶段。其主要内容有：首先，要发展旅游休闲产业，充分利用本地旅游资源丰富的优势。包括医疗康复旅游、高山旅游和里海沿岸的海滨旅游。同时要发展交通基础设施，包括同外高加索国家的铁路交通。在里海沿岸，从马哈奇卡拉至杰尔本特修建码头以发展客运和海上观光运输。其次，要增加银行数量，为小型地区金融机构确立“合理的自有资金标准”。应规定程序，以使资金规模小的银行能够获得补贴贷款。第三，成立北高加索对外经济银行，其资金应由俄罗斯对外经济银行、其他全俄大型银行和联邦预算组成，数额应为联邦区优先项目所需投资的10%。北高加索对外经济银行要为区内的优先项目提供资金、为投资者管理保证基金、实施优惠抵押贷款计划、完成政府向各公司提供国家担保的功能。每个地区都应设立招商处。为了吸引投资，战略计划提出建立非公开的合股投资基金网络。要授予各地政府参与投资基金的法定资本的权力。第四，战略计划中还提出在北高加索建立独特的区域发展区，其概念远比特别经济区要宽泛，这里可以提供各种不同的国家支持，如优惠、补贴、担保、简化程序的租赁、特别保险费率等。

可以看出，这一综合发展计划把关注点放在开发旅游资源、建立银行体系、以优惠政策吸引投资及建立独特的区域发展区等方面，它为北高加索制定了优先发展方向并提出了具体可行的计划。

三、任重道远

受到总统的信任，赫洛波宁计划在新的岗位上发挥自己的特长，实现北高加索的振兴。然而，他前进的道路上布满了险滩和雷区。

第一，治理腐败，整顿秩序。北高加索地区的腐败现象极为严重，任人唯亲、行贿受贿之风盛行。这造成政府工作效率低下、官员无作为，政策执行不力，联邦拨款被大量贪污。梅德韦杰夫在总统咨文中指出“坦率地说，腐败、暴力及派系斗争的程度在几个北高加索共和国是史无前例的”，“为整个北高加索地区拨出的资金是可观的，但使用效益还有待大大改善。一部分资金几乎被官员们公开地中饱私囊。与此同时，失业及因此而出现的普遍贫困在高加索地区却达到了极其尖锐的程度。”［6］同腐败作斗争，打击贪污受贿现象，监督联邦援助资金的有效利用，打破政府官员间的派系、亲属关系，选贤任能，将是赫洛波宁的一大主要任务。

第二，与各自治共和国总统的关系。在北高加索地区，各自治共和国的总统俨然是当地的土皇帝，权力极大。他们不轻易服从于任何人的管辖。在他们看来，新设立的联邦区管理机构和联邦中央空降来的“管家”，无异于是对他们权力的限制。卡德罗夫在车臣共和国独掌军权、财政权，实行家长式的管理，犹如当地的沙皇、教父。他还具有更大的野心，要成为全联邦的知名政治人物。他试图成立俄罗斯统一穆斯林宗教管理局，这样他可以由车臣幕夫提升为穆斯林管理局的第一副主席，其影响力也将得到极大提高。赫洛波宁如何与这些地方官协调好关系，让他们既能行使好自己的权力，又能服从全区的统筹部署，是要面临的又一个难题。

第三，吸引投资，发展经济。北高加索地区在经济多年得不到恢复的情况下，过高的人口出生率反而带来了居民生活水平的下降。农村人口比重大，年轻人受教育水平低，区内严重缺乏高水平的技术型人才。恶化的社会经济形势造成人才流失，无法吸引急需人才。

赫洛波宁虽具有高超的吸引资金的能力，但任何投资者都会对北高加索的安全担忧，频发的恐怖事件令他们望而却步。只有少数旅游者敢于冒生命危险前来领略高加索山脉的魅力。再者，该地区交通不发达，基础设施不完善，服务业落后，也是制约投资开发和旅游发展的一大要素。

第四，打击恐怖主义，维护社会稳定。北高加索地区的恐怖势力时刻没有停止破坏活动。就在北高加索联邦区设立和赫洛波宁上任后不久，2010年3月29日，北高加索恐怖组织在莫斯科的两个地铁站制造爆炸事件，造成41人死亡。恐怖分子通过莫斯科地铁爆炸案公然向俄罗斯政府发出挑战，表明他们将继续同政府对抗下去，同时也给赫洛波宁一个下马威，向他发出警告，北高加索并不是克拉斯诺亚尔斯克，要想在此获得政绩绝非易事。就在7月21日，恐怖武装分子袭击了卡巴尔达—巴尔卡尔共和国境内的巴克桑水电站，造成2台发动机受损，2名保安人员死亡。看来，恐怖势力也在调整攻击方向，已经把目标转向赫洛波宁强调的地区优先项目上，破坏北高加索联邦区发展计划的顺利实施。

四、结语

俄罗斯设立北高加索联邦区的用意在于加强对当地的治理，从根本上改变北高加索的落后状况，提高人民生活水平，彻底消除恐怖主义产生的根源。赫洛波宁的到来，无疑将会加强对联邦拨款和各个行政主体财政支出的监督，推动国家优先项目的落实。这在一定程度上会改善投资环境，促进经济面貌的好转。然而，该地区多年形成的腐败、行贿和有组织犯罪等现象严重，加之恐怖分子时常骚扰，地区局面的改变将是一个漫长而曲折的过程。克拉斯诺亚尔斯克工人报指出，“如果赫洛波宁能在提高普通居民，而不是当地贵族的生活水平上迈进哪怕一小步，已是很大的成功。”［6］

[1]程亦军.从人口形势看北高加索地球的社会安全[J].俄罗斯东欧中亚研究,2007（6）.

[2]2009年俄罗斯统计年鉴[EB/OL].http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_ 13/Main.htm.2010-06-20.

[3]北高加索联邦区资料[EB/OL].http://rus.ruvr.ru/2010/01/20/ 3724466.html.2010-06-20.

[4]2009年11月12日梅德韦杰夫向联邦委员会发表的咨文[N]. "Российскаягазета"-Федеральныйвыпуск№5038(214)от13ноября 2009г.

[5]2010年赫洛波宁将监督2350亿卢布的联邦预算[EB/OL]. http://www.polit.ru/news/2010/02/05/235hlop.html.2010-07-12.

[6]亚历山大·赫洛波宁的雷区[EB/OL].http://www.krasrab. com/archive/2010/01/23/11/view_article.

D83/87:512

A

1673-1999（2010）24-0049-03

尹绍伟（1974-）男，山东烟台人，北京外国语大学（北京100089）俄语学院博士，研究方向为俄罗斯文化、当代俄罗斯问题；崔正领（1974-），男，山东济宁人，山东交通学院(山东济南250000)俄语系讲师，研究方向为俄罗斯文化。

2010-09-28