基于供给管理的宏观调控理念转型与政策创新

孔哲，杨慧

(1．中国人民银行济南分行，济南250021;2．山东经济学院经济研究所，济南250014)

基于供给管理的宏观调控理念转型与政策创新

孔哲1，杨慧2

(1．中国人民银行济南分行，济南250021;2．山东经济学院经济研究所，济南250014)

当前，我国的宏观调控仍然主要采用传统的需求管理的反周期政策，以扩大公共开支为最主要的调控政策。但是，鉴于当前国民经济中结构性和长期性矛盾并未得到缓解，我们有必要在科学发展观的指引下探索宏观调控模式的重构。本文在理论推演、国外经验借鉴以及我国实践经验研究基础上，提出当前的宏观调控理念应由以需求管理为主转向需求管理与供给管理的协调配合，创新监管政策工具。

供给管理;宏观调控;影响机制;监管改革

长期以来，我国宏观调控政策的重心在于实行需求管理的反周期政策。全球性金融危机之后，我国再次实施积极的财政政策，期间虽然考虑到启动消费需求和结构性调整等新手段的运用，政府支出计划有所调整，但总体上仍然属于需求管理的传统思路。然而，当前我国国民经济发展中呈现出的大量结构性和长期性矛盾，如产能过剩、流动性过剩、经济发展不平衡等问题，并没有在近两年来以扩大公共开支为主的调控中得以消减，反而伴随着新一轮的投资高增长而有所加重。为此，需要重新认识供给管理参与宏观调控的重要意义，树立协调需求管理与供给管理的宏观调控理念，加强以供给管理为基础的结构调控和监管改革，积极发挥科学发展观在我国宏观调控中的指导作用。

1 供给管理的基本内涵

供给管理的理论源头可以追溯到20世纪70年代末80年代初兴起的供给学派学说。为了摆脱当时西方经济面临的滞胀困境，供给学派描述了著名的拉弗曲线，强调通过降低税率的方式刺激经济、增加就业、实现均衡。供给学派经济学家认为供给管理政策能够改变包括企业和劳动者在内的生产者所面临的激励。短期内，社会经济的资本、劳动力、自然资源、技术条件等可能无法发生变化，但寻求改变生产者的激励是可行的。正如供给学派代表人物拉弗所说:“一旦人们面临的激励发生变化，其行为就会随之改变。正的激励吸引人们做一些事情，而负的激励阻止人们做一些事情。处于这种情境中的政府的作用就在于改变人们面临的激励，从而影响社会行为。”［1］供给学派认为，调节劳动者的激励是供给管理政策的核心，而劳动者的激励取决于两个相对价格:工作与闲暇的相对价格和未来消费与现代消费的相对价格。［2］第一个相对价格决定了工人的劳动积极性，第二个价格决定了工人的储蓄积极性。短期内影响供给的主要因素是生产成本，特别是生产成本中的工资成本。因此，在短期内，供给管理的手段包括降低各种企业税收和费用，特别是控制工资与物价的收入政策，指数化政策，改善劳动力市场状况的人力政策，以及在长期内促进经济增长的政策。进入21世纪以来，伴随技术革命带来的产业结构调整和经济全球化所导致的区域经济布局的深刻变化，以及人们对长期经济增长命题的关注程度不断提高，使得产业政策、区域政策以及针对长期总供给的增长政策等成为长期供给管理政策的主要构成部分，也日益引起了人们的关注。日本、韩国等国家以及我国纷纷实施了以赶超战略为导向的供给管理政策。

2 供给管理影响宏观经济绩效的内在机制

供给管理政策影响宏观经济绩效的参与机制，主要围绕生产率等经济增长决定因素而展开，包括:影响不同产品部门之间、部门内部不同生产率厂商之间的资源配置;影响现存厂商的生产率;通过改变创新激励、决定新产品和新工艺取代旧产品旧工艺的速度来影响生产率增长。［3］具体而言，其内在影响机制是:

(1)配置效率，影响不同产品部门之间、部门内部不同生产率厂商之间的资源配置。大量文献指出，当降低税率和贸易监管，减少价格控制和其他政府干预，使得产出市场更加富有竞争性时，价格将更接近成本，产品和资源的配置因为减少了扭曲性，从而导致静态效率，资源从较低生产率的部门流向更加有效率的生产部门构成了总体经济增长的主体。相反，破坏资源流动的监管壁垒则因为允许低生产率活动的持续存在，抑制企业采纳高生产率活动，倾向于产生消极的总体经济绩效。［4］因此，通过推动或阻碍作为增长基础的经济重构和资源重新配置的动态变化，供给管理政策具有潜在的显著宏观结果。

(2)生产效率，影响现存厂商的生产率。产品市场的监管改革也对现存厂商的生产率具有直接效应。更多的竞争刺激了企业“X”效率的提升，并有效地组织生产。诸多经济学代理人模型就为什么更多的竞争倾向于减少偷懒的问题给予了充分解释，包括可以更加有效地监督管理者、规避破产后果、需求更富有弹性导致利润增加等等原因。同时，所有者从公众到私人的转换对于激励管理者和工人起到重要的作用，部分代理模型研究了激励有效性以及参与人数量的决定性作用。［5］

(3)动态效率，通过改变创新激励、决定新产品和新工艺取代旧产品旧工艺的速度来影响生产率增长。降低税收和监管改革影响总体宏观绩效的关键机制在于处在市场经济发动机地位的熊彼特式的“创新式破坏”——通过新技术取代旧技术的持续经济重构与资源重新配置。［6］市场力量鼓励了新产品和新工艺的发展，是因为它提供了更高的创新回报，同时，市场力量也影响了创新能力，因为它带来了内部金融资源的积累，而在创新活动由于信息不对称而难以获得外部资金来源时，这些内部来源的资金很关键。

3 供给管理的各国实践及其宏观效果

从供给学派的发源地美国的实践来看，里根政府从供给方面进行监管改革着手，控制成本，制度创新，来释放经济活力。首先采取了大规模的私有化政策，很多僵化的国有企业被私有化。接下来，政府进行大规模的减税降低企业的经营成本;在国际市场上打压石油价格来压低原材料成本;通过一系列立法来遏制工会力量，抑制工资价格上涨;把以前不可以随便进入的行业，比如航空、电信、城市服务等等，全部放松，让民营的力量可以自由进入，包括1971年放松通讯业监管，1977年放松能源业监管，1978年放松航空监管，1980年放松汽车监管，1980年放松铁路监管，1985年放松天然气监管，20世纪80年代开始放松金融监管，1992年实施《能源政策法》在电力批发市场引入竞争机制，等等。放松监管在一定限度内释放了自由竞争的空间，提高了经济绩效。据统计资料显示，由于政府减少经济性监管，美国政府投资在1960年占总投资的25．6%，1980年减少到17%;与此同时，政府生产总值在1960年占总投资的13．2%，1980年占13．8%，投资有所下降，投资效率反而提高。由于产业投资减少，政府得以将大量财政收入投入到教育、失业、社会保障等领域，公共服务能力大大增强;同时消费者剩余和生产者剩余扩大。到20世纪70年代后期，开始出现全球性大规模放松监管的浪潮，并持续到90年代后期，美国的放松监管则一直延续到了21世纪初。OECD在研究美国政府放松监管改革时指出，在过去的20多年中，美国产品价格平均下降了大约50%，GDP年均增长大约3%，其中1%的增长率是由放松交通运输、电信、电力和天然气等部门后产生的竞争效率贡献的。［7］

由于放松监管，OECD的21个国家在1975—1996年的投资大幅增长，其中最主要的因素是进入的自由化程度。Koedijk和Kremers的研究表明了欧洲11个国家产品市场规制与GDP增长之间的消极联系，通过设置一系列规制强度指标，他们得出的结论是最少规制的国家人均增长率最高。［8］英国政府设立的“监管改进委员会”在2005年的一项估计表明，英国政府的年度管理成本大概是GDP的3%～4%，政策成本达到GDP的7%～8%，并且预测通过减少监管的管理成本和增强企业生产率的重新配置资源，英国的GDP可以增长16亿英镑。Gorgens等人的研究发现，以印度和中国为例，从高度监管过渡到中等程度监管对于经济增长有大约2．5%的正面提升效果。［9］

作为最主要的供给管理工具，减税改革也已经成为各国公共财政和经济政策争议的重要话题。统计数据显示，过去的几十年里，大多数OECD国家降低了法定的企业所得税，而且这一趋势近年来还在加剧。截至2007年，英国自20世纪80年代开始将税率从52%减少到35%，美国由46%减为34%，欧盟的平均税率从1996年的38%减少到24%。减税浪潮还在更广泛的国家展开，如俄罗斯(由35%减至24%)、爱尔兰(由36%减至29%)、土耳其(由33%减至20%)等等。近年来最具轰动效应的减税行动是2005年埃及的改革，企业税一次性地由40%骤减至20%。［10］

与此同时，近年来许多国家的减税改革并没有导致财政收入的同比例下降，反而迎来了税收收入的上升。由于经济活动更加活跃以及收入变动和企业避税策略的减少，税率减少的部分可以“自给自足”。企业税基弹性的实证估计为我们提供了估算企业税收政策的收入和福利涵义的重要信息。根据OECD国家总体数据的近期研究，超过30%的法定税率的国家可能处在企业所得税拉弗曲线的下降部分，即在这些国家税率的减少甚至可能带来企业税收的增加。对1980—2005年OECD国家的税率与税收关系的研究表明，超过26%的税率有减少政府收入的倾向。［11］这些研究证实了减税等供给政策对于经济增长的促进作用。

当前美国金融危机所引发的全球经济风暴，进一步促使人们思考供给管理对于长期经济增长的激励作用。供给学派普遍认为目前美国所显示的经济危局，并非浅层次的金融监管松弛所致，其深层原因是美国政府一直在对工作、储蓄和产出征税，而对消费、休闲、失业和退休进行补贴，导致了国内市场上供求关系的严重失衡。

4 供给管理参与我国宏观调控的若干讨论

以监管改革为代表的供给管理工具在减少宏观调控政策方面的成本优势是有目共睹的。相对于实行扩大政府支出的反周期政策而言，监管改革对政府预算几乎没有任何影响，因而可以成为有力的宏观政策配合工具。2005年4月，国务院将房地产等行业的自有资金比例提高到35%及以上，增加了这些行业的资本成本，控制了不合理项目的开工。美国著名学者斯蒂格利茨该年访问中国时，肯定了这一直接干预的监管手段的合理使用，认为相对升息这样的利率调控，行政调控的成本比较低。

国内部分学者也在积极倡导供给管理参与宏观调控，他们的出发点主要在于长期经济增长以及当前宏观失衡的微观基础。2003年3月，吴敬琏在出席全国政协会议期间接受记者采访时，针对2002年我国实现了8%的经济增长，但仍未完全脱离通货膨胀阴影的发展状况，认为“经济改善，增长的加速基本原因有两个:一是政府采取了财政政策/货币政策来增加需求;二是提高了企业的活力，也就是供给方面的政策，这一政策往往为人们所忽视”，“我们往往只看到一个因素，而没看到第二个因素”，“就消费谈消费，解决不了问题”。［12］刘伟、苏剑针对2006年前后我国宏观经济失衡的一系列表现，分析了需求管理的宏观政策的局限，如需求的总量政策效应降低，货币政策和财政政策的同步效应降低，甚至产生政策效应方向性差异，以及中央政府与地方政府调控宏观经济失衡行为的周期性差异影响了需求管理政策的实施效果。他们提出了在短期和长期经济波动调节中引入供给管理的客观必要性，同时分析了需求管理和供给管理政策相结合的原则。［13］

学者贾康则明确指出:“以优化结构为核心的‘供给管理’，其实应成为中国特色经济学理论完整框架中的重要组成部分，进而应成为经济调控中重要的可选择方式之一。”［14］他认为，当前宏观调控面临的最大难点是如何合理地动态掌握“既要‘双防’，又要避免出现较快的经济下滑”方针中的平衡点。在当前中国的特定国情下，宏观调控应更加强调理性的供给管理。通过理性的“供给管理”加强经济社会中的薄弱环节，同时以“托底”保重点和渐次展开的民生改进，来追求统筹协调、瞻前顾后的和谐增长。

5 基于供给管理的宏观调控理念及其政策建议

基于以上探讨，结合我国宏观调控实践，我们认为，反周期的需求管理政策更多地适合于短期目标和总量目标，而激发生产率的长期增长目标难以保证。

以本轮金融危机中扩大公共开支为主的调控政策为例，诸如产能过剩、流动性过剩、经济发展不平衡等突出矛盾和问题，并没有在一年来的调控中得以消减，反而伴随着新一轮的投资高增长而有所加重。2009年第三季度国家统计局监测的24个行业中，产能过剩产业由第一季度的19个增至21个。2009年由调低存款准备金率而增加的人民币流动性约为1．5万亿元;由外汇储备在下半年剧增而增加的中央银行基础货币投放约为2．5万亿元，导致通胀预期高企等不利因素。2009年国内投资对中国GDP增长(8．7%)的贡献率为8个百分点，而消费和净出口的贡献率分别为4．6和－3．9个百分点。一方面，投资主导的经济增长使得我国经济发展不平衡的矛盾进一步突出;另一方面，需求管理的投资政策很容易在治理经济波动的同时形成下一轮经济波动的根源，我们对其经济刺激作用有必要持谨慎态度。同时，以扩大政府公共投资为主的调控措施干扰了市场配置，2008年底出台的4万亿投资项目决策和实施的过程中，各级政府参与决策、价格形成机制的非市场化、投资方向主要是大型国企等，都可能对30年来推进市场经济的成就形成巨大的冲击。

因此，我们认为，从长期影响来看，反周期经济政策的实施不应该对长期经济发展产生不利影响，不能破坏有利于长期增长的经济结构和制度体系，短期的经济复苏不能以牺牲长期经济增长为代价，应尽可能选择市场维护型(market-preserving)政策工具。以科学发展观为指导，基于供给管理的宏观调控理念转型和政策选择，将有利于调整经济结构、缓解社会矛盾等重大国民经济社会问题的标本兼治，应充分发挥其在我国宏观调控体系中的指导作用。在宏观调控模式重构中，最主要的供给管理政策工具就是通过减税、价格机制、放松监管等微观制度改革，以改进生产者的激励，为宏观困局提供根本解决手段。为此提出以下政策建议。

(1)注重供给管理的微观监管改革，更新宏观调控理念。当前我国经济社会发展不平衡、资源环境约束的结构性矛盾以及基本公共产品的供需矛盾等诸多问题，其根源主要在于供给管理方面政府微观监管的无效率，如经济性监管的越位、社会性监管的缺位及二者皆有的监管错位。应当看到，宏观调控主要应对短期经济总量失衡，发挥间接引导职能，常常追求周期性、非持续的经济绩效。而微观监管是解决市场失灵和社会不公平，出于公共性的需要，依法对市场经济主体进行直接的经济、社会控制或干预。特别是在社会领域内，微观监管的目标是确保公众安全、防止公害和保护环境。这些都是微观监管配合宏观调控的重要体现。供给管理中的监管改革通过改善宏观经济的微观市场基础，可以弥补宏观调控的弱点，发挥经济社会协调发展的长效机制作用。

(2)重新修正政府行为边界，创新监管政策工具。转轨时期市场机制的复杂性、脆弱性，要求政府积极、合理地干预和培植市场机制。政府与市场之间存在“市场不发育—政府替代”、“市场残缺—政府补充”和“市场失灵—政府矫正”三种特定关系，政府需要根据市场实际状况对其政府职能和行为进行适时调整，明确行为界限和目标。政府要从最不适应的领域和环节“退出”，集中精力和财力在需要管理的环节加强管理，在开放市场的基础上探索经济管理的新经验。

因此，在基于供给管理的宏观调控理念重构下政策工具的创新，要求不断创新监管工具，例如放宽垄断行业准入门槛，以及清理、取消各种限制性和歧视性规定等，在垄断与竞争之间积极寻求平衡。并且借鉴国际经验，适度引入提高市场主体激励水平的监管措施。通过给予企业一定的自由裁度权(比如价格自主决定)，诱导企业正确利用信息优势，选择调控者所期望的行为，提高国民经济内生增长的根本动力。进一步探索引入微观监管之外的各种竞争方式，如特许经营权竞标、可竞争市场等，以发挥监管与竞争的互补作用，提高生产效率与配置效率。

(3)加强社会性监管改革，改进公共产品供给状况。以科学发展观为指导、构建和谐社会的经济社会协调发展，要求在宏观调控体系中必须体现政府干预的范围进一步向环境保护、公众健康和安全等领域扩展，也即进行社会性监管微观制度基础的改革，实现公共利益。当前我国环境、健康、安全、社会分配等领域的问题与矛盾日渐突出，气候、经济、能源和其他资源条件的约束进一步加强，这些领域产生的问题已经表现出和正在形成对国民经济社会的巨大威胁。

为此，必须进一步扩大环境、教育、医药行业、社会保障等领域的公共产品供给，加强环境保护、个人安全与健康保护、社会公平等方面的立法。从美国实践来看，社会性监管所占比重在20世纪80年代即已超过经济性监管。而在社会性监管决策与实施过程中，理顺中央和地方之间的委托—代理关系，由中央政府设定政策目标的多个参数，并发布法规制定的指导意见，建立有效的监督机制，地方政府则应当切实承担起社会性监管、提供公共产品的主要职责。此外，政府需要积极引导改变消费者偏好，降低带来过度资源消耗和环境破坏的消费方式的不良影响，实现生产方式、消费方式以及资源配置方式的全面转型。

(4)实施减税方案，减轻企业负担。同政府投资支出相比，减税是解决当前宏观经济问题的更加有效的政策工具，可以以较小的财政代价来解决宏观经济问题，完成宏观调控的任务。《福布斯》杂志2009年底的调查显示，中国税负排名仅次于法国，列全球第二。由于我国个人所得税占财政收入的比重低，同时许多企业正在面临劳动力成本上升的政策负担，所以实施面向企业的减税政策势在必行。对企业减税这一基本供给工具的使用将减轻企业负担，增大企业的利润空间，促进企业扩大投资规模，激发宏观经济增长潜能和增进就业。我们看到，今年上半年，全国财政收入同比增长27．6%，远高于GDP增速，这表明我国仍有较大的财政空间，可以实施合理的减税政策。

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［7］席涛．谁来监管美国的市场经济——美国的市场化管制及对中国管制改革的启迪［J］．国际经济评论，2005(2):11－13．

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［13］刘伟，苏剑．供给管理与我国现阶段的宏观调控［J］．经济研究，2007(2):4－15．

［14］贾康．中国特色的宏观调控:必须注重理性的“供给管理”［J］．当代财经，2010(1):5－8．

(责任编辑 于丹)

Macroeconomic Regulation Concept Transformation and Policy Innovation Based on Supply-side Management

KONG Zhe1，YANG Hui2
(1．Jinan Branch，People’s Bank of China，Jinan 250021，China; 2．Research Institute of Economics，Shandong Economic University，Jinan 250014，China)

At present，China mainly adopts traditional demand-side management policy in macroeconomic regulation，and increasing public expenditure is the prior policy．However，the long-standing structural contradiction in China’s national economy isn’t well handled，so it is necessary to explore the reconstruction of macroeconomic regulation concept under the guidance of the Scientific Outlook on Development．Based on foreign experience and China’s practice，the paper，by theoretical deduction，offers the suggestion that macroeconomic regulation concept should be transformed from demand-side management to the integration of demand-side management with supply-side management to innovate in regulation policy．

supply-side management;macroeconomic regulation;mechanism;regulation reform

book=30,ebook=7

F123．16

A

1674－2362(2010)06－0029－05