警衔制度改革刍议——对本单位警衔衔级结构的分析

陶 轶

(上海铁路公安局政治部组织干部处 ,上海 200071)

警衔制度改革刍议
——对本单位警衔衔级结构的分析

陶 轶

(上海铁路公安局政治部组织干部处 ,上海 200071)

警衔制度是警察队伍正规化建设的重要措施,在警察管理中发挥了重要作用。依据对一单位衔级结构的分析,可见当前形势下现行警衔制度存在着诸多问题和不足,有改革完善的必要。对此,从警衔结构设计、行政职务对应、评价体系独立性等方面提出了制度改革的设想。

警衔管理;结构分析;制度改革

自 1992年起实行的警衔制度是人民警察队伍正规化建设的重要措施,它以《人民警察法》、《人民警察警衔条例》、《警衔工作管理办法》等一整套法律法规形式得以确立,在当前警察队伍管理中发挥着重要作用,具有里程碑式的重大意义。警衔作为区分警察等级、表明警察身份的称号和标志,被视为一种国家给予的荣誉,已普遍被广大民警所认同和珍视。但近年来,随着公务员制度建立、现代警务机制建设等与警衔息息相关的因素不断发生变化,当前警衔制度设计越来越不能适应警务工作的现实需要,“一职多衔”造成的制度性问题愈发凸显。笔者通过分析本单位衔级结构,总结警衔管理经验,提出了对现行警衔制度的粗浅看法,并期望以改革、有效规避既有的问题,更好地促进公安队伍建设和事业的发展。

一、对本局警衔衔级结构的分析

上海铁路公安局是一个有 6285名已授衔职业制警察的副局级建制单位,目前行政警衔共有 6257人,其中:警监警衔 23人 (其中二级 2人、三级 21人),警督警衔 4504人 (其中一级 815人、二级 1978人、三级 1711人),警司警衔 1483人 (其中一级 450人、二级 499人、三级 534人 ),警员警衔 247人 (其中一级 29人、二级 218人)。警监、警督、警司、警员警衔占行政授衔总数的比例依次为 0.37%、71.98%、23.7%和 3.95%(全局技术警衔只有 28人,代表性不强,文中不予论述)。

具体从行政警衔衔级与行政职务、级别、工龄等个体要素的关系入手剖析,可从多角度体现出“一职多衔”结构下的警衔分布状态和特点。

(一 )警衔与职务

在全部 6257名行政警衔人员中,领导职务有735人,其中警监 13人 (1.77%)、警督 635人 (86.39%)、警司 87人 (11.84%),无三级警司和警员警衔;非领导职务有 5522人,其中三级警监 10人 (0.18%)、警督 3869人 (70.07%)、警司 1396人 (25.28%)、警员 247人 (4.47%)。在领导职务和非领导职务人员中,各衔级具有相似的分布特点,尤其是警督警衔都占了相当大的比例,反映出领导和非领导职务在警衔结构上并无实质性的差别。

(二 )警衔与级别

值得注意的是,在领导职务人员中,正处级干部共有 20人,除 11人已授三级警监和 5名一级警督已报选升待批复外,还有 3人系二级警督、1人晋升为一级警督不满 2年;另外,在 210名副处级领导职务人员中尚有三级警督 23人、二级警督 22人,合计占 21.43%。而在非领导职务人员中,10名调研员(正处级)均为三级警监,32名副调研员 (副处级)均为一级警督,481名主任科员中已授一级警督者达到 456人 (94.8%),2236名副主任科员中已授二级警督者达到 1807人 (80.8%)。副科级以上非领导职务人员共计 2759人,其中 2305人已达到职务等级编制的最高警衔,所占比例高达 83.54%。甚至在 2507名科员中,达到职务等级编制最高警衔三级警督者也有 1273人,占到 50.78%。较高级别领导职务低警衔、非领导职务和较低级别领导职务高警衔,是“职衔倒挂”现象的两种表现。

(三 )警衔与工龄

在 6257人中,工龄 30年以上的有 2670人,其中除了 6名长病假人员外,其余 2664人均为警督以上警衔,其中又以二级警督为主,有 1432人,居半数以上;工龄 20至 29年的有 1760人,其中警督警衔1681人,其余 79人为一级警司和二级警司,警督中又以三级警督为主,占到近六成。由此可见,工龄和警衔是正向递增的关系,只要工龄超过 20年,大多能顺利晋升到三级警督以上,此类人员总数为 4430人,占行政警衔总人数的 70.8%。

(四 )警衔与年龄

年龄和工龄有较高的一致性,因而警衔与年龄也呈现正向递增的关系。目前,我局行政警衔人员的平均年龄为 42岁,而 40岁以上的共有 4042人,占 64.6%,其中仅有 17人未达到警督警衔;而在司员级警衔中,29岁以下年轻民警占主流,仅有 1041人,只占行政警衔总数的 16.6%。总体上看,队伍整体年龄偏大,警衔偏高,年龄结构偏向老化与衔级结构偏高之间也有必然关系。

上述警衔结构分析虽然只是我局的个案,但在相同的制度设计下,它所呈现的结构特点在一定程度上也反映了全国公安机关警衔分布的现状。

二、现行警衔制度存在的问题

现行警衔制度的历史作用和现实意义应当得到充分肯定,同时对于该制度存在的问题也应有清醒认识。从我局的警衔衔级结构分析中,可以看到“一职多衔”的制度设计存在难以避免的缺陷和不足,主要有:一是衔级结构不合理,队伍整体警衔偏高,缺少自下而上的晋升空间。

在全部行政警衔中,警督总数已占到近 72%的比例,而警司、警员合计比例不到 28%,尤其是警员警衔仅有不足 4%。倘若在本局范围内随机抽调100人集中行动,其中警督、警司、警员衔级由高到低将分别有 72人、28人、4人。从系统管理的角度讲,这样的“倒金字塔式”结构极不合理,不利于对个体的有效指挥、管理和约束。当大多数人已经到达其职务等级编制的最高衔后,晋升空间便被封死,会使民警本人丧失对警衔变动的关注,进而造成警衔“空壳化”,成为警服上仅仅用以表明身份的装饰。

这种“倒金字塔式”衔级结构的形成,与近年来特别是“二十公”以来公安队伍建设快速发展、民警政治待遇普遍提升有直接关系。目前,我局科员职务较为普遍,而科员职务等级编制的最高警衔就是三级警督;另外,副科级以上民警比例相对于“二十公”前也有大幅度提高,目前达到 55.84%,以致二级警督以上衔级比例也相应提高。按照目前警衔晋升条件,即使从二级警员起逐级按期晋升,工作满17年 (40岁左右)即可进入到警督行列中来。况且在提科员职务时警衔还可晋职晋升至三级警司,更加缩短了晋督的时限。

二是警衔与职务序列的对应关系比较混乱,职位等级标示不明,缺乏有效的组织指挥功能。

《警衔条例》第一条明确了设立警衔制度的目的之一是要“有利于人民警察的指挥、管理和执行职务”,而第五条则明确了在警衔和职务高低不同情形下的上下级隶属关系。因此,警衔的首要功能应当是明确上下级关系、等级和职务,在必要时起到落实组织、管理、协调等执行力的标示作用。然而,现实情况是难以从警衔上明确区分职级和上下级关系的,“一职多衔”引发的“职衔倒挂”现象严重。

例如,对年纪比较轻、仅晋升到二级警督的正处职领导干部 (我局现有 3人)而言,他们所处岗位决定其必然要经常深入下属单位部署、指导、开展工作,但在各种着装场合,他们遇到行政职级低于自己但警衔高于自己的领导或非领导人员的概率却相当大,全局有 809人,而衔级与其相同的则多达 1975人。换言之,警衔与职务的等级关系在 44.5%的概率情形下是颠倒或不对称的,因而自然不能以警衔判定职位的高低。作为一支特别强调组织纪律性的国家武装力量,公安机关却缺乏一套直接、有效的指挥体系和等级标志,这不仅会让普通群众对繁多的衔级称谓感到困惑,而且很可能会给现实警务活动尤其是突发性、临时性、多警种协作的现场处置带来不少指挥、协调上的困扰。

三是警衔过重依附于行政职级和工龄,组织荣誉感趋弱,缺乏应有的激励竞争作用。普遍的现象是,民警年纪越大,对于警衔的重视和关注度越低,其中的许多人对于能否晋升、何时晋升、如何晋升等抱着无所谓态度,认为这些都是组织上的事情,总能“期到必成”。深究其因,《警衔条例》规定的“职务等级编制”和“晋级期限”过于宽泛应该是问题的制度根源。虽然《条例》也同步限定了一些“晋级条件”,诸如“遵纪守法、胜任本职工作、联系群众,廉洁奉公、作风正派”等,但都过于笼统,没有可操作性,几乎人人可以过关。

现行警衔制度无论是首授还是晋升方面的设计,都过多倚重于行政职级和工龄 (工龄以“任职年限”为表现形式),所产生的不利影响显而易见。在这些决定警衔的要素中,工龄与年龄同步递增,都是先天性的决定因素,不依人的意志而改变,因此与调动个体积极性无关;而职务和级别虽是需要通过后天努力才能提升的,但由于受到单位建制、职位设置等特定因素的制约,也与个体主观意愿联系不大。在一个单位中,年过 40而仍处于普通民警岗位者比比皆是,他们的警衔往往已达顶端,谋求晋升的积极性和原动力显然不足。因此,大多数民警实际上都难以充分认识和深刻理解警衔作为一种警察荣誉所承载的特殊意义,也难以引起内心的职业荣誉感、责任感和使命感。警衔成了职级和工龄的“副产品”,而非国家对警察个体能力、绩效、贡献的适度评价;警衔制度本应具有的激发民警工作热情、提升工作绩效的设计初衷被渐渐淡化,本应发挥的激励竞争作用也消失于无形。

总之,现行警衔制度历经近 20年的发展,确已无法满足当前公安队伍正规化建设和现代警务机制建设的迫切需要,其后颁布实施的《人民警察法》、《公务员法》、《公安机关组织管理条例》更使得原初的警衔设置与行政职务序列、组织制度等日益脱节,所引发的矛盾和问题愈发明显了。

三、对警衔制度改革的几点设想

警衔衔级结构问题及其反映的制度性问题需要通过改革来解决,改革的必要性和紧迫性毋庸置疑。重要的是,如何实行改革、怎样设计制度才能有效规避既有弊端。对此,笔者从一名基层警衔工作者的视角,谈几点粗浅的设想。

(一)新警衔制度宜采用“一职二衔”衔级结构

警衔既然是一种区分警察等级、表明警察身份的称号和标志,必然与行政职务和级别高度相关,并应保持等级相对一致,不应出现“职衔倒挂”现象。而这正是当前“一职多衔”警衔结构的主要弊病。鉴于此,不少人主张借鉴香港等地的警衔制度,将警衔与职级的对应关系设为“一职一衔”、职衔完全对应,然而这也似有矫枉过正之嫌。警衔应当能区分行政职级,但又不应仅仅作为职级的标志或代号,还需考虑到同一职级内的不同资历、绩效等情况,加以适度评价和区别对待,从而赋予警衔自身独立的特质和功能。这是对现行警衔制度中一些好的设计思维、设计理念的继承与发扬,也应是符合大多数民警对于警衔的看法或期望的。

按照“一职二衔”模式来改革警衔制度,是一种能够解决问题的妥善方案,有助于消除“职衔倒挂”现象。对此,现行军衔制度提供了有力佐证。1994年订立的《中国人民解放军军官军衔条例》将军衔设为“三等十级”,并按照“一职二衔”确定军衔与军官职务的对应关系,使职衔保持相对一致,保证了军队系统等级有序、军令畅通。

同时,设立“一职二衔”结构,还可以有效改善衔级结构,使当前“倒金字塔式”结构内的衔级主体向下位移,(在基本不改变目前衔级称谓的情况下)使警司而非警督警衔成为衔级结构中的主体。

基于此,笔者提出一项具体方案:将警衔设为“五等十级”,一等为“总警监、副总警监”,二等为“高级警监、警监”,三等为“高级警督,警督”,四等为“高级警司、警司”,五等为“高级警士、警士”(《公安机关组织管理条例》中已规定有“警员”职务,建议在警衔衔级设置中采用“警士”);将警衔与《公安机关组织管理条例》规定的行政职级对应关系设定如下:

省部级正职——总警监;

省部级副职——副总警监;

厅局级正职 (巡视员)——高级警监;

厅局级副职 (副巡视员)——高级警监、警监;

县处级正职 (调研员、一级警长)——警监、高级警督;

县处级副职 (副调研员、二级警长)——高级警督、警督;

乡科级正职 (主任科员、三级警长)——警督、高级警司;

乡科级副职 (副主任科员、四级警长)——高级警司、警司;

(科员、一级警员、二级警员 )——警司、高级警士;

(办事员、二级警员、三级警员)——高级警士、警士。

在以上方案中,副科和科员档次的人数最多,以我局为例,共有 4943人 (其中副科 2436人、科员2507人),占全局总数的 79%,体现在警衔上,警司和警士显然可以成为衔级结构的主体。同时,这一方案也可彻底避免“职衔倒挂”问题。

(二)警衔制度应分开设置领导和非领导序列

“人民警察必须执行上级的决定和命令”,是《人民警察法》明确规定的“铁的纪律”,《公安机关组织管理条例》则第一次通过国家立法形式建立了规范的警察职务序列,将其分为警官职务、警员职务和警务技术职务。因此,在警衔序列上明确体现警官 (领导)和警员 (非领导)职务的差别,是当前警务体制改革的迫切要求。在“一职二衔”结构中分开设置警官和警员警衔序列,具体而言有以下理由。

一是有利于进一步明确上下级关系和组织指挥序列。特别是在现场处置工作中,警衔将真正成为确定指挥关系的主要标志。若警官在,警官指挥警员,警官中谁警衔高就由谁指挥;若警官不在,则警员中谁警衔高就由谁指挥。如此则避免了可能出现的被动等待、推诿扯皮、贻误战机等现象,公安机关在各种情形下处理问题、平息事态、维护稳定的绩效必会进一步提升。

二是有利于进一步增强各类职务人员的工作责任感和使命感。特别是当较低衔级的领导指挥较高衔级的非领导人员时,因为上下有别、层次分明,所以可在最大程度上避免称谓混乱和警令不畅,领导梯次作用发挥将更加明显,也为各项工作和行动的开展提供了有力的组织保证。

三是分开设置警衔序列符合加强公安机构专项编制管理的改革要求。由于新警衔与行政级别、职务序列高度相关,因而在一定程度上警衔也是一部门、一所队机构编制现状的显性标志。在各式各样的机构改革或调整中,无论是领导还是非领导的职数超编现象都将会在警衔管理中被充分暴露和及时纠正。

(三)警衔制度须保持自身评价体系的独立性

警衔与行政职级和工龄应保持相对一致,职级决定授衔的幅度范围,工龄判定晋升的年限,这种“高度相关”也是“一职二衔”结构的内在特征。但是,新的警衔制度不应过重依附于职级和工龄,不能把职级和工龄作为唯一条件,而是应当在“一职二衔”框架的基础上形成对个体的能力、绩效、贡献的独立评价体系,使警衔管理成为公安队伍建设的有力抓手,形成奖优罚劣、激励竞争的良性运行机制。这就要求警衔制度设计既要以职级和工龄为必要参数,又要充分考虑个体的绩效、奖惩等因素,此外,还要积极借鉴现行制度在提前、延期晋升或者降低警衔等方面好的经验和做法。

按照“一职二衔”方案,职级仍是决定警衔变动范围的第一要素,副局级以下的每个职级各对应两个衔级,职级提升时警衔可晋职晋升至上一幅度的最低衔,反之,职级下降时警衔应降低至下一幅度的最高衔;工龄则是第二要素,在职务等级编制警衔的幅度内,依工龄来划定晋升年限,警衔在限定的幅度内可按期由较低衔晋升至较高衔;第三要素应主要包括公务员年度考核结果、立功受奖、行政或党内处分等情况,依此可对晋升的具体环节加以调节,表现为提前或延期晋升等形式,而这正是保持警衔评价体系独立性、使警衔发挥功能作用的关键所在。

对于具体的晋升条件,初步设想了下列几点:一是将“任现衔级以来公务员年度考核结果称职以上”作为晋升警衔的必要条件,有“基本称职”的每有一年则延期半年晋升,有“不称职”的则延期一年晋升;二是将“任现衔级以来荣立个人一等功,获得二级或一级英模、全国特级优警等荣誉”作为提前晋升的条件;三是将“任现衔级以来受到行政或党内处分”作为延期晋升的因素。后二者均可保留现警衔制度中的有关规定 (奖励因素或可适度放宽)。

另外,考虑到警察职业终身制对年龄结构的影响 (总体年龄偏大),为避免各幅度内警衔向高衔级集中,以保持较高衔和较低衔总量相当,似有必要适当增加按期晋升的年限。按照“警士 4年、警司 5年、警督 6年、警监 7年”按期晋升应是较为适当的条件设置。例如:一名全日制大专生 21岁时参加公安工作,22岁定职为办事员、授予警士警衔,24岁因提科员级晋职晋升至高级警士,29岁按期晋升至警司,30岁前后提为副科级,则可在 34岁按期晋升至高级警司,提为正科级后 40岁按期晋升至警督,如再提到副处级以上则 46岁可达高级警督、53岁可至警监。对于特别优秀、业绩突出者,警衔还可随职级提升得以提前晋升;反之,对于碌碌无为、业绩平平者,即使年龄和工龄不断增长,警衔也会与职级一起被限定在警司以下幅度之内。综合来看,这一变动轨迹基本上体现了一种较为合理的制度安排。

责任编辑:仪宏斌

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1009-3192(2010)04-0100-04

2010-04-20

陶轶,男,安徽定远人,上海铁路公安局政治部组织干部处副主任科员。