刘桂花
(中共东营市委党校管理学教研室,山东东营 257091)
东营市农村剩余劳动力转移就业问题探索
刘桂花
(中共东营市委党校管理学教研室,山东东营 257091)
东营市农村剩余劳动力转移就业形势受主客观多方面因素影响,面临多种困难。农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题的关键。作为一个后起的资源型城市,东营市各级政府必须紧紧抓住建设黄河三角洲高效生态经济区这一历史机遇,充分发挥主导作用,高度重视这一问题,通过发展生态高效农业、发展中小企业、推进城市化进程、发展产业集群、强化技能培训、提高就业服务水平、做好权益保障工作等多种措施促进就业,以实现城乡统筹、社会和谐的最终发展目标。
农村剩余劳动力;转移就业;政府
随着农业机械和科技的广泛应用,农业基础设施的改善,农村劳动力供需矛盾日益突出,剩余劳动力大量涌现。农村剩余劳动力过多直接导致农业生产效益低下,大量劳动力不能充分就业,不仅影响了农民收入的提高,而且还会带来大量社会问题。因此,促进农村剩余劳动力转移就业,是农业和农村经济结构战略性调整的重要内容,也是促进农民增收、实现社会和谐稳定、全面建设小康社会的重要举措。
目前,东营市农村劳动力总数达 51万人,其中剩余劳动力为 17.9万人,占农村劳动力资源总数的35.1%;年度转移就业总数为 7万人左右,占剩余劳动力人数的 39.1%。[1]农村剩余劳动力转移主要靠城镇吸收,“十一五”期间,东营市计划每年城镇新增农村劳动力 3万人,每年约有 6万农村劳动力进城就业。[1]农村剩余劳动力转移的另一重要途径是乡镇企业,据统计,东营市乡镇企业每年可为农村劳动力提供 2万多个新的非农就业岗位。[1]2009年,东营市农村剩余劳动力需要转移就业 7.08万人,另有返乡农民工 5 300多人,预计 2009年东营市农村劳动力实现转移就业 5万人,年末约有 2.61万人不能实现转移就业。[2]
对农村剩余劳动力转移就业问题,东营市委市政府高度重视和支持,采取了多种措施,为农村剩余劳动力转移就业创造好的环境。[1]一是强化责任意识,加强组织领导。东营市把农村剩余劳动力转移就业作为就业工作考核的重要内容,与各级政府建立了严格的目标责任制度,为农村剩余劳动力转移就业工作提供了有力的组织保障。二是消除政策限制,为农民进城就业扫除障碍。东营市大力清理限制农村劳动力进城就业的政策规定,取消对企业招用农村劳动力的行政审批,取消农村劳动力所从事职业工种的限制,取消涉及流动就业的行政收费;坚决打击拖欠工资、超时劳动和缺乏劳动保护等违法行为,依法维护农民工合法权益;清理整顿劳动力市场秩序,查处不法职业中介坑骗求职农民工的违法行为,并出台了改善农民工就业环境的文件,为农民工就业开辟了“绿色通道”。三是强化服务意识,为农村劳动力进城务工创造优良环境。为加强对进城务工农村劳动者的就业服务,根据山东省劳动保障部门的统一部署,东营市自 2005年开始,于每年春节前后开展一次以“进城求职,帮您解难”为主题的“春风行动”,为进城务工的农村劳动力提供服务及培训。[1]
中国农民收入低的问题从根本上讲是农村剩余劳动力多、就业不充分造成的。要实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须妥善处理好农村剩余劳动力转移这一关系“三农”问题的关键,通过减少农民最终富裕农民。[3]25关于农村剩余劳动力转移问题,东营市各级政府高度关注,积极采取多种措施,取消多种限制,促进农村剩余劳动力转移。但由于受传统体制性障碍、传统观念的影响,东营市农村剩余劳动力转移工作还存在不少问题。
随着社会主义市场经济体制的进一步完善,劳动力市场在劳动力资源配置中应发挥基础性作用,劳动力市场的不完善,对农村剩余劳动力转移会形成一种制约力量。一是劳动力市场在城乡运作机制上尚未建立成熟的统一运行规则。东营市城乡统一的劳动力市场机制尚未健全,公平竞争和非歧视政策等市场规则还不完备,使得部分用人单位在行业和工种设置上限制或排斥农民工,这不仅不利于农村富余劳动力的合理流动与有效转移,而且对于城镇劳动力的开发利用与优化配置也有很大影响。二是劳动力市场就业促进体系不完善。目前东营市公共职业介绍机构仅停留于为劳动力供需双方牵线搭桥、提供信息等低层次服务,对农民工的职业培训、职业指导等尚未普及开展。三是在劳动力市场中软硬件建设不协调。东营市有些劳动力市场存在重场地建设轻网络建设、重硬件建设轻机制创新等问题,对互联资源信息的共享和利用不足。四是基层劳动保障平台基础建设仍需加强。从总体来看,基层平台就业管理整体工作比较粗放,基层工作人员素质亟待进一步提高,部分基层劳动保障平台建设中还存在着工作程序不清、劳动保障政策不熟、业务关系不顺、基础设施不配套的问题。
农村剩余劳动力的转移首先受到劳动力自身素质的制约。在实现就业转移的过程中,劳动力素质受到三方面因素的制约:一是劳动力受教育程度较低,受教育水平不能适应就业竞争的需要。二是受专业技术水平限制,大多数在家务农人员除农业生产以外,没有其他的特长,进城后只能从事人力搬运、清洁、建筑等简单体力劳动或经简单岗前培训后从事简单加工工作。三是思想观念上的差异,相当一部分农村剩余劳动力受一些陈旧观念的束缚,对从事服务业、小商业等信心不足,制约了其向非农产业转移。近几年中国出现的“民工荒”和大量农村剩余劳动力并存现象,正是由于农村剩余劳动力素质偏低、与社会岗位需求存在结构性矛盾造成的,这种现象在东营市同样存在。
近年来,随着农业机械在农村的推广应用,传统农业所需劳动力逐步减少,这些从传统农业中分离出来的劳动力一般面临两种选择:继续留在原居住地或外出打工。近几年媒体频频曝出外出农民工权益受损事件,再加上中国农民普遍具有“恋乡”情结,只要在家乡有一线生机,他们就不愿背井离乡,在外打工。正是由于这些原因的存在,阻碍了中国农民工外出打工的步伐,对于他们特别是北方农民而言,能在自己熟悉的土地上实现转移就业无疑是最好的选择。黄河三角洲开发已上升为国家战略,黄河三角洲高效生态经济区发展规划已经被国务院正式批复,东营市作为黄河三角洲开发建设的主战场,迎来了千载难逢的历史机遇。生态高效农业区是东营市规划的“四大主体产业区”之一,重点发展生态畜牧业、生态渔业和特色园区。生态高效农业区开发既是今后黄河三角洲地区农业发展的主要方向,也是解决本地区农村剩余劳动力转移的主要渠道。但东营市生态环境较为脆弱,由于建市较晚,农业基础条件相对薄弱,在发展生态高效农业方面面临一些问题:一是农业结构不够合理,产业化水平较低。产业结构仍处在以种养业为主的初级产品生产阶段,农村二、三产业发展不快,农副产品精深加工规模小、档次低,没有将资源优势很好地转化为商品优势。二是农业科技进步和创新意识还不够强,农业高科技发展滞后,新技术推广缓慢,生态农业、创汇农业和外向型经济发展不足,加之中介服务组织不健全,也影响了农业经济的新发展。三是农业基础设施建设还不配套、不健全。黄河三角洲地区多数土地后备资源土壤呈现高盐性,且地势低洼,地下水埋藏较浅,土壤次生盐渍化现象严重。[4]要把这些后备土地转化为资源优势,为生态高效农业开发提供土地保障,必须加强农田水利基础设施的建设。而东营市部分地区农田水利基础设施建设滞后,制约了生态高效农业的发展。这些问题的存在,影响了东营市生态高效农业的开发,也不可避免地对东营市的农村剩余劳动力转移造成一定影响。
中小企业是各国公认的“解决就业的命脉”,在解决就业方面具有大企业无法比拟的优势。[3]16据统计分析,在中国同样的投资,中小企业提供的就业人数是大型企业的近 2倍或 3倍,在中国,中小企业提供了全国 80%左右的城镇就业岗位。因此,发展中小企业对于提供更多的就业岗位具有重要的作用。但在中国经济发展中,长期以来偏重发展特大和大型企业,提倡“做大做强”,忽视、歧视和抑制中小企业的发展,中小企业在发展中没有受到国家政策的有力支持,在产品进出口、资金获得、产业进入领域等关系企业发展的关键环节不能享有同国有企业同等的待遇,国家在促进中小企业发展方面也缺乏强有力的法律保障及机构支撑。由于以上多种因素的影响,中国中小企业数量增长缓慢,与目前严峻的就业形势不相适应,社会上积压了大量失业人员。东营市中小企业发展也面临同样问题。2008年以来,受金融危机影响,东营市部分中小企业生产经营困难,特别是纺织、加工制造等劳动密集型产业的困难较大,企业用工需求减少。而中小企业是农村剩余劳动力转移就业的主要聚集区,企业经营困难必然会对农村劳动力转移就业造成一定影响。
第三产业是吸纳就业的另一主要领域。从世界范围来看,第三产业发展形势与该国就业形势呈一种正相关关系,第三产业发展形势越好,该国失业率也越低。从中国情况来看,许多农村剩余劳动力从土地上走出来后,也是选择了第三产业作为其谋生的手段,但中国当前第三产业发展缓慢,就业吸纳能力低。根据世界银行公布的一组数据,全球第三产业产值占 GDP比重的平均值超过 50%,多数发达国家第三产业产值比重占到 60%。中国 2007年第三产业产值占 GDP的比重为 39.1%,落后于世界平均水平近 10个百分点,而东营市 2007年第三产业产值占 GDP的比重为 19.8%,仅为全国平均水平的一半。第三产业如此严峻的发展形势,制约了东营市农村剩余劳动力的转移。
农村剩余劳动力形成的原因复杂,其中一个重要原因就是现有制度法规的约束。一是国有企业改革的进一步实施,城市下岗职工逐渐增多,在就业领域出现了下岗职工与农民争“饭”吃的新问题,农民外出打工的难度加大,农民非农收入与过去相比增势趋缓。二是从中央到地方各级政府近年对环保工作力度加大,污染严重的企业被勒令取缔,而正在崛起的乡村企业、私营企业有相当一部分恰属取缔的对象,致使企业的大批农民工“下岗”。三是为保护当地城市下岗职工的再就业,一些城市对外来的农村人口就业作出了严格控制,甚至出台了对招用本地下岗职工的企业单位实行免税费制度,使本已向农村劳动力敞开的城市就业大门出现不同程度的关闭。四是部分职能部门为进一步落实基本国策、确保社会稳定,制定出外出民工必须持有“未婚证”、“暂住证”、“孕检证”等一系列措施,而农民在外出务工之前要受到来自各部门的层层把关,有的地方在实际操作中使这种制度法规成了收费和控制农村劳动力流动的合法手段,在一定程度上影响了剩余劳动力的转移进程。此外,政策的落实不力也在很大程度上抑制了农村剩余劳动力的有序转移,部分职能部门从“小团体”利益出发,置国家三令五申“切实减轻农民负担”的政策于不顾,利用手中的权力,变相向务工农民收取高额税费。
农村剩余劳动力转移是一项复杂的系统工程,受政府部门、企业、农村剩余劳动力自身等多方面因素影响,需要各方积极配合,热情参与,逐步解决这一制约农村经济社会发展的重要问题,其中政府部门应该起着主导作用。
生态高效农业所涉及的领域多是一些劳动密集型产业,把传统农业经济无法吸纳的劳动力转移到新型的生态高效农业经济中去,是未来东营市农村剩余劳动力转移的主要方向,也是破解东营市农村剩余劳动力转移问题的根本。发展生态高效农业的主导力量是各级政府,在今后发展中,一是加强规划,规范引导。对涉及生态高效农业发展的县区要做好规划,合理布局,规范引导,避免出现结构重复或无序竞争现象。规划制定后,各级政府必须严肃对待规划的落实和执行,不能一届班子一个规划,一年一个决定,否则再好的规划也成了档案资料。规划确定后,各级政府要一届接着一届干,坚持不懈,一抓到底。[5]二是加大投资力度,改善农业基础设施。要以建设生态高效农业区为契机,进一步完善农村基础设施建设,加强农田水利建设,努力形成高标准的引、蓄、灌、排相配套的水利体系,大力实施农田林网、路网、水网三网合一的综合开发工程,改善农业生产条件和生态环境。三是积极推进农业产业化经营。发展农业产业化是建设高效生态农业的一个主攻方向。要大力发展农业龙头企业,发挥龙头企业的品牌效应和带动作用,辅以政府扶持和市场运作等多种形式,积极扶植壮大加工和销售龙头企业,发展产业协会和农村经济合作组织,提高农业产业化水平,解决农村剩余劳动力转移问题。[6]四是大力发展特色农业。围绕发展生态高效农业,在稳定粮食生产的前提下,重点推进河口 15万亩冬枣、龙居 5万亩桑葚、大王万亩花卉、垦利万亩桃园等一大批特色农业发展,就近吸纳农村剩余劳动力。
中小企业尤其是乡镇企业,是吸纳农村剩余劳动力就业的主渠道,促进农村剩余劳动力转移,必须加快中小企业发展。近几年,东营市对中小企业发展高度关注,在国家和山东省出台的政策基础上,因地制宜,进一步修订和完善了一系列促进中小企业发展的政策措施,特别是在优化服务、营造环境等方面提出了一些新的举措,发挥了积极的政策导向和促进作用。2009年 9月 21日,国务院印发的《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出了多项有利于中小企业发展的政策措施。工业和信息化部部长李毅中介绍说,《意见》的出台,更重要的是向社会传递了一个信号,那就是国家高度重视中小企业的发展。[7]东营市各级政府应该把握这一机遇,借金融危机提供的倒逼压力,尽快制定一些利于中小企业发展的政策措施,通过中小企业的发展吸纳大量农村剩余劳动力。东营市是一个典型的资源型城市,地方工业发展时间短,结构单一,层次低,链条短,缺乏大企业、大项目支撑,从未来一段时间看,以中小企业为主体的非公有制经济将成为吸纳就业人员尤其是农村剩余劳动力的主要领域。
第三产业是吸纳就业的重要领域,而第三产业发展有一个人口门槛的限制,因此,要发展第三产业,一个必要条件就是要加快城市化进程。据东营市有关部门统计,东营市城市化率增加 1个百分点,每年将吸引 1万~1.5万农村剩余劳动力进入城镇,可见城镇化对解决农村剩余劳动力所具有的重要作用。[1]东营市城市化水平目前已达 57%,远高于全国及全省水平,但东营市城市化发展受资源型城市制约,在布局上具有一定特殊性:多数城镇依“油”而建,布局分散,规模较小,不利于就业岗位的增加。在今后城镇化建设中,要根据东营市情况合理布局,走中心城市和小城镇协调发展之路。中心城市的经济规模较大,产业门类较多,聚集效应强,消费水平较高,为解决农村就业提供了广阔的空间。推动城市化,要不断加快现有中心城市发展,继续调整和完善经济结构,提升产业档次,提高城市的经济效益,发挥中心城市的辐射带动作用,提高城市的规划、建设和综合治理水平,完善城市功能,充分发挥中心城市促进农村剩余劳动力转移的作用。小城镇是实现城市化的重要路径,农民进镇成本低,可以为农村富余劳动力转移提供现实需求。同时还要看到,多数农民是在搞好土地承包经营的同时兼营二、三产业,相当数量的农村劳动力还不完全具备离开土地进入离家很远的大、中城市的条件。小城镇具有与农村联系紧密的区位优势,便于直接发挥辐射和带动功能,促进水利、道路、环保、农电和通讯等农业和农村基础设施建设。为此,要大力发展小城镇经济,引导乡镇企业合理聚集,完善农村市场体系,发展农业产业化经营和社会化服务,通过小城镇建设为农村剩余劳动力提供更为便捷的就业渠道。
产业集群,简单地说是指相关产业聚集成群。中国产业集群发展最好的省份是浙江、江苏、广东等,这些省份的一些乡镇通过发展产业集群,形成了一些专业镇、专业村,不少地方出现了“家家点火、户户冒烟”的情景,不仅解决了当地农村劳动力就业问题,而且吸收了大量外来务工人员。也就是说,通过产业集群的发展,这些地方不仅自我消化了农村剩余劳动力,而且使本地区工业化进程进一步加快。东营市建市较晚,地方工业基础薄弱,链条较短,难以形成聚集效应。在东营市,配套能力较好的仅有轮胎等少数产品,目前东营市轮胎生产已能分解成 7~8道工序,由不同的企业专业生产,在广饶等地一些乡镇已初步形成配套能力,具备了产业集群的雏形。集群配套能力强,可以用产业优势吸引外来企业入驻,如此形成一种良性循环,使这一产业获得更快发展,在该地区形成一个庞大的产业聚集区,当地农村剩余劳动力也可获得一个广阔的就业空间。
促进农村剩余劳动力转移,要把农村劳动力职业培训纳入培训计划,把农村劳动力转移就业与技能培训工作有机结合起来,实现“以输出带培训,以培训促输出”。[1]一是建立培训券制度,把“职业技能培训券”发放到农民手中,由农民自主选择培训内容、学习时间、培训学校,其培训费用应由政府承担。各培训机构依据培训券开设相应的专业,从而提高培训质量。二是根据市场需求,大力开展多层次、多形式的培训,如政企、校企联合培训,定向培训,订单培训等。三是突出特色,要充分利用东营市的技工学校、劳务培训基地和就业训练中心拥有的师资力量和教学设备等资源优势,大力开展农民工技能培训,实行职业资格认证。四是加大投入,推行政府补贴式培训,要积极协调财政部门,落实扶持资金,开展好培训工作。
发挥各级政府的公共就业服务功能,为农村剩余劳动力提供好的平台,可以更有效地促进农村劳动力转移。[8]一是加快农村劳动力的信息服务平台建设,充分发挥东营市各县区、乡镇劳动就业服务机构作用,加强基层就业服务队伍建设,切实做好用工信息的采集、分析和发布,认真开展派前、派中和派后服务。二是充分发挥公共职业介绍机构在提供就业服务方面的主渠道作用,向外来农村劳动力全面开放,因地制宜地提供就业服务项目。同时,要支持和鼓励社会力量依法开办劳务中介机构,为农民工提供多形式的就业服务。三是大力发展劳务派遣,提高农村劳动力转移就业的组织化程度。
近几年损害农民工权益的事件时有发生,挫伤了农民外出务工的积极性。根据一项网上调查显示,面对金融危机,受访农民工最希望政府做的事是加强对农民工自身权益的保护,可见做好这一工作的必要性。为维护好外出农民工的权益,东营市各级劳动保障监察部门要进一步加大劳动保障监察执法力度,加强对农民工用工手续、劳动合同、工资支付、劳动条件、社会保险等方面的监督检查,对违规违法的单位要依法进行严肃处理,切实维护农民工的合法权益。[9]要进一步宣传农村劳动力转移就业工作,宣传扩大劳务输出、发展劳务经济的先进典型和先进经验,让社会各界都来关注和支持农村劳动力转移就业工作,为东营市农村剩余劳动力转移营造良好的社会氛围。
[1]东营市劳动和社会保障局.农村劳动力转移就业情况汇报[R].山东东营,2006.
[2]劳动和社会保障工作,2009(1)[EB/OL].(2009-02-23)[2009-10-12].http://dylss.dongying.gov.cn/.
[3]何亦农.民生之本在就业[M].北京:人民出版社,2008.
[4]种效博.东营市高效生态经济示范区建设问题的研究[J].中国石油大学学报:社会科学版,2009,25(3):31.
[5]种效博.黄河三角洲开发建设中的政府角色[J].中国石油大学学报:社会科学版,2008,24(4):47.
[6]徐静.增加东营市财政收入的有效途径探索[J].中国石油大学学报:社会科学版,2009,25(2):35.
[7]王政.新政为中小企业注入新活力[N].人民日报,2009-09-23(10).
[8]韩凯,王宾.国际金融危机对农民工就业影响的百村调查[J].经济与纵横,2009(8):76.
[9]鲍丹.高温下,那戴着三层手套的手 [N].人民日报,2009-07-16(17).
Exploration in the Transfer of Rural SurplusLabor Force in Dongying City
LIU Gui-hua
(Research Section of Managem ent,Dongying Municipal Party School of C.P.C.,Dongying,Shandong257091,China)
The situation of the transfer of rural surplus labor force in Dongying City is influenced bymany subjective and objective factors,and faced withmany difficulties.The transfer of rural surplus labor force is the key to solving the problems facing agriculture,rural areas and farmers.As a coming resource-based city,local government at all levels in Dongying City must fir mly seize this historic opportunity of building the Yellow RiverDelta High-efficiency Ecological and Economic Zone,fullyplay a leading role,attach great importance to this issue,and take a variety ofmeasures to promote employment,developing eco-efficient agriculture and S MEs,promoting the process of urbanization,developing industry clusters,enhancing skills training,improving the level of employment services and completing the rights and interests safeguard work in order to achieve the ultimate development goals of coordinated development of urban and rural areas and social har mony.
the rural surplus labor force;the transfer of employment;government
F241.4
A
1673-5595(2010)02-0036-05
2009-11-16
刘桂花 (1973-),女,山东东营人,中共东营市委党校管理学教研室副教授,研究方向:宏观管理、工业经济。
(本文所引数据及参考文献截至 2009年 12月15日)
[责任编辑:赵 玲 ]