论政府形象塑造的动力和路径选择

高升升

(枣庄市 市中区委党校,山东 枣庄 277100)

一、政府形象的涵义

政府形象又称为行政组织形象,即公众在对政府加以综合认识的基础上形成的关于政府的整体印象和基本评价,是政府行为在公众心目中的客观反映 (詹文都)。从定义中我们看出,形象表现的主体是政府机关,简单说就是政府机关及其活动中所表现的自身形象。三个层次:理念层,政府的价值观、精神等;结构和制度层,即政府机构设置、运行机制体制等;器物层,即形象直观表现,如公务员行为,建筑物等,三个层次有内在逻辑关系,构成统一有机结构的系统。

二、政府形象塑造动力因素

1.新公共管理理论及政府再造活动的推动力。

在传统治理模式的失灵和新公共管理理论强烈冲击下,政府陷入了前所未有的困境,公共管理理论为了解决这些问题就不断的创新,新公共管理理论是在对传统公共行政理论的批判和继承的基础上应运而生。20世纪 90年代,公共管理理论确立了以战略和战术并重,侧重于外部管理取向;强调管理方法、定量分析技术等“硬”知识,又重视管理的政治环境、价值等“软”知识;给公共性下更广泛的定义,关注理论和规范的研究内容。[1]在公共管理理论的推动下各国掀起了政府再塑的浪潮和影响着政府管理模式转变。撒切尔夫人以“一致性”理念的英国政府重塑活动;美国随后也以戈尔的《国家绩效评述》和奥斯本的《重塑政府—企业精神如何改革着公营部门》为标志的再造政府工程。[2](P549)公共管理理论的价值取向已转向以社会公正、民主、人权、回应性和关注政府绩效并重,新价值取向的确立为政府执政理念转变提出新的要求。从上述我们看出政府在新公共管理理论、新价值和再塑活动浪潮中正面临着变革自我,适应新环境的境地。正如尼古拉斯·亨利确认为:政府在新公共管理活动中正被重塑,以至于在组织结构上出现了分权、授权和权威的转移……。无数历史变革的例子表明,政府在这猛烈的大潮中变则兴、不变则亡。

2.我国政府自身处境的拉力。

中国政府前几次改革的思考:为了适应社会和政府自身管理的需要,自从 20世纪 80年代后,我国政府进行了历史上少有的四次大规模的变革。对改革的成果的评价,笔者想引用张成福等人的观点“首先社会取得了政府改革的共识,不改难以同经济和社会改革相持续,机构扩张的趋势得到一定程度的遏制,在理顺关系上,政企关系效果较好,政府致力从人治向法制转变等”。冷静地分析改革的误区主要有:改革的被动性,视角太狭隘,缺乏改革的理论指导和反思,政府改革孤立于政治和社会系络等。[3](P365,354)笔者认为政府之所以改革成效不大,主要原因是改革仅仅还是停留在机构、制度的层面,尚未触及传统的政府理念,理念变革才是从根本上的变革,才能走出当前政府改革的盲区。

我国政府目前的面临的问题:(1)政府自身机构和职能膨胀,从建国以来实行计划体制取得了巨大成果,但是近几十年的发展“大政府,小社会”模式已不适应当前的社会环境,作为上层建筑的政府在变革中有滞后性的特点,因此尚未适应社会和经济变革。虽然政府本身想多管、管好,但政府治理能力未能达到公众满意的标准,加之社会问题还是层出不穷,势必引发人民对政府能力质疑。(2)外部压力:在信息化和自由化的趋势下,政府也面临着国际化和国际竞争的压力,特别在中国加入W TO后,不仅要求在经济上同世界接轨,还要在政府管理和政策制定上同国际相协调,否则难以立足于世界之林。(3)目前政府素质低。主要表现官僚主义,官员讲排场、大搞政绩工程,腐败盛行,只对上不问下现象,政府门难进、脸难看诸如此类的行为严重损害政府形象,挫伤了老百姓对政府的公信力和公平感,恶化下去,后果可想而知。

3.政治文明为政府形象再塑奠定了思想基础。

政治文明是人们对政治现象和政治规律的深层次的认识,它对政治制度、国家管理制度和机制起着决定性作用,因此政治文明的进步必将推进政府改革和政府形象的塑造。

目前我国政治文明建设已经形成较为完善的体制。党的十六大把发展社会主义,建设社会主义政治文明写入大会报告,很快又将政治文明写入《宪法》,这些举措有力地推进我国民主政治建设的进程。政治理念的重新定位:近年来我国政治文明发展的最大成果就是确立了继续发扬民主,和谐社会,以人为本,健全民主制度、责任、法治等价值理念。政治制度和措施的构建,推进社会主义法制建设,建立法治化社会,民主社会,责任政府,公众参与管理,协调发展思路等政治文明的理念和制度成果为我国政府形象的再塑奠定了坚实的政治基础。为此我们要借政治文明的成果积极地推进政府改革、更新政府形象。

4.社会自治能力的提升为我国政府形象再塑奠定了社会基础。

社会自治能力的提升主要表现有两个方面,一是公众自身素质的提升。主要表现我国社会目前公众教育和政治素质的提升:受教育水平、自身素质的提高以及参与社会管理的能力增强也表现社会自治能力的提升。公民社会、社会自治、公民自由和人民主权等观念深入人心,人们对民主显得更加渴望,参与社会意识更强烈。二是第三部门兴起和能力提升:由于政府和市场对社会事务管理的失灵,凸现第三部门的作用。第三部门在提供公共服务比政府的优势是:更容易接近服务对象;更灵活地对服务对象的需求做出反应;更适合处理高风险的社会问题。[4](P265)由于社会自治能力的提升,政府对一些自身不变处理,处理不好的社会问题可以还政于民。一方面可以节约政府有限资源,集中力量办大事,摆脱包袱;另一方面获得公众支持和赞赏,让公众感受到民主和平等,集中社会力量和资源解决社会问题。社会自治能力的提升为政府理念转变、组织机构变革提供了社会基础。

三、目前政府形象塑造的路径选择

政府形象系统的塑造,是政府对自身形象理念、组织结构和制度、和外在具体形象表现实施的全面系统管理,是观念层、制度层和器物层的统一体,所以要塑造政府形象要从这三个方面着手。

1.政府理念重新的确立和转变。政府理念反应一个组织的基本价值观念,是驱动组织成员行为的精神力量,在政府形象形成过程中具有核心的地位,包括政府的价值取向、精神追求、政府宗旨、政府精神和政府道德等。

(1)政府形象意识确立:是使政府及公务员将政府形象地塑造呈现一种自觉地、有目的的活动。明确政府形象的重要性,良好的政府形象是政府的一项重要的资源和无形的财富,增强自身权威性、公信力和民众认同感等。将形象管理纳入政府自身建设中,有意识培养政府形象,积极探索政府形象管理的新途径,可以借鉴企业组织形象建设的新理念。政府形象建设公务员起着决定性的作用,他们不仅直接是建设政府形象的主体,还是政府形象表现的载体,所以公务员要深刻认识自身在建设政府形象中的责任感和使命感,增进建设和维护政府形象的自觉性。

(2)确立服务理念,也就是为人民服务和人民公仆意识。建国以来,我国政府确立了计划的管理体制,政府扮演的更多是生产者、监督者和控制者的角色,政府的职责是负责人、财、物的统一调配,而不是提供服务,“大政府,小社会”的理念和模式模糊了政府为公众服务理念及办事方式。公共管理新理论的发展是人们重新定位政府存在的目的性和公共服务精神探讨,因此顾客至上,服务公众等服务性理念不断涌现,并作为各国政府施政新的理念,我国政府是社会主义、人民政府,宪法规定我们一切权力愿与人民。因此建立为人民服务的政府、确立服务理念是政府形象塑造的核心理念。

(3)民主理念,民主的行政典范是当前公共管理新的主张,民主国家的基石在于民主原则与民主行政,并使民主哲学能渗入其行政机制之中。政府是经人民的共识建立的,政府是手段,而人民是目的,“将人民放在事物的中央”,是民主行政的基本出发点。[5](P368)我国政府是人民的政府,所以政府更应该有义务确立民主的理念,为人民群众办事,政府转变自身的理念,在保证政府公正性和权威性的前提下,还要不断的强调政府的开放意识、亲民意识、公众参与意识,在对外活动中政府应更多鼓励和主张社会多元化管理,善于吸纳公众意见、建议以及公民参与社会管理,实现从主导角色向与他人共享管理权角色的转变。真正地做到温总理所说的那样“亲民政府”。

(4)法治理念确立。九届人大二次会议将依法治国写入宪法,这标志着我国政府治理理念和模式从人治到法治的转变。法治政府崇尚秩序、要求法律具有普遍性、法治政府要求体现实质正义、法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制。只有政府行为的法制化、规范化,才能有效地制约政府行政权力,杜绝行政人员腐败、滥施不法行为,真正地做到权力依法实施,权力为民所用。

2.政府形象行为识别的建设。政府行为是政府理念外在的表现,是政府组织内部结构功能运转状况和政府的对外关系的综合体现。包括,政府的组织管理、决策活动、人事财政活动、政府的利益和风尚、政府领导行为和人员的服务方式和效率以及培训、政府行为、政策等政府产品被社会公众的认同度,公关活动等。

(1)确立以效率为导向的政府行为模式。政府之所以建立的目的就是为了更有效地维护社会管理,所以效率是永远不变的追求。目前我国政府效率不高的表现为政府自身消耗成本太大,办事推诿搪塞,滥用行政资源等,究其原因主要是没有建立一条合理的效率评价机制。所以政府推行全面质量管理势在必行,据系统理论质量体系包括:明确质量目标和计划;严格的质量责任制;设置专职质量管理机构和灵敏高效的信息反馈系统;设立科学的全员品质量管理系统。据体系要求政府在事先提出活动的质量目的和阶段计划,保证政府活动的目的性,也就是政策、活动的预测工作。在工作中落实责任,做到“人人有责,责责到人”,对行政人员的质量观念、质量水平、质量行为加以管理,建立全员质量管理体系并设立合理的考核机制给予奖励。保证政府活动中的信息灵活性,保持良好的沟通,使信息发挥应有的作用。

(2)公务员形象建设。公务员是政府管理工作的具体实施者,固公务员形象是政府形象的具体化。公务员形象建设有两个方面:政府领导人形象,他们代表着一级政府或一个职能部门,对政府形象有示范和指引作用,领导形象就是旗子,方向和威信,具有莫大的指引力,感召力和影响力,塑造领导形象时把握德才兼备、亲和力、权威性等重要领导素养。普通公务员是政府形象具体载体,其行为直接接触公众,直接决定政府形象。形象塑造时着重素质培养和行为规范性。素质是形象的内容,形象是素质的外现,所以要在学习和培训中提高素质;实施规范化管理,用规范化的行为、语言、服务塑造形象;加强职业道德建设,确立勤政廉政为核心的工作原则;形象反馈机制建设,对公众的回应要做到及时,有效的答复,目前很多政府设立了热线服务,网站投票等多反馈机制对政府形象的自省自查起到了重要的作用。

(3)对外活动中形象塑造。政府传媒形象,即政府及代表在传媒中的形象。“酒香不怕巷子深”的观念已经落伍了,酒香也要做广告塑形象,否则就会被公众所忽视、误解。树立传媒形象意识、时刻保持对外宣传;注意宣传手段选择,适时适事的选择传媒工具;注重传宣的技巧和艺术,在宣传中运用美学和心理学知识。政府对外工作形象,主要表现为政府机关办事方法和效率,工作人员的服务水平和态度。政府在对外办事活动中要以效率和服务为基本原则。形象是无形的,只有以具体行为为载体才能表现,所以要规范政府及人员的办事行为,以规范性、效率性和顾客至上为工作原则。

(4)特定环境中的形象塑造。危急环境中政府行为的塑造,直接反映政府能力,处理的效果也直接影响政府形象。我国社会正处于转型期,危急、突发事件难以预料,加强政府危机管理意义重大。政府要发挥政府的领导能力,控制局面;团结公众,整合资源统一行动;沟通社会,以诚实,恳切地态度去的人们谅解。在危急的环境中能赢得人民支持的政府才是真正的亲民、爱民的政府,才能得到人民的长久拥护。大型活动、会议的形象塑造,在活动中,要充分显示政府的理念和目的,做好活动的准备和总结工作,有意识塑造政府形象。

3.政府视觉系统的重塑。政府形象的视觉系统是政府理念和政府行为具体的呈现和表现。主要有政府的特定名称 (或别名)标志、图案文案、政府的标志建筑物、政府建设目的的思路和标语、政府的办公用品和环境、工作人员形象和服饰、纪念物、文化刊物,户外广告等为载体,所能表现政府形象的视觉要素。

(1)优化政府机关的门面和建筑形象。政府机关建筑是其形象表现最直观的地方,根据政府理念和价值观,首先确立权威性、公众性、庄严性和正规性的建筑形象,使人们在内心里映现政府理念。还要有亲和力,亲民政府的形象,给百姓一种平等感觉,与民沟通、与民同在、同乐的气氛而不是居高临下、盛气凌人的压势。但是必须杜绝浮华,浪费,面子工程建筑。

(2)政府标志符号、图案等标志物的建设。即是政府象征性文化符号建设,政府标志雕塑、政府对外宣传的标语、文化刊物、宣传册、政府纪念品、礼品等等表现政府形象标志性的综合体,对这些要素的表现遵循以下原则:庄严性原则,表现政府的公正性;统一性整体性原则,避免出现滥用乱用现象;实事求是、务实的原则,“有一说一”,杜绝虚假浮夸行为;团结、开放原则,这是政府活力的所在,对外表现出政府积极进取,开拓创新的精神。

(3)政府具体部门的外在标志。着重加强管理与外间联系密切部门的行为及美誉度,如车站,公交,公安,税务等领域。他们的设点位置,服务种类,工作效率以及服务方式,内容和态度在某种程度上直接影响着政府外在形象。部门设立应该本着为民、便民、亲民的宗旨,让公众到政府办事,少走点路,少耽误时间,少些气愤,使公众在实际的办事中切切实实的体会到。

[1]陈振明.公共管理范式的兴起与特征[J].中国人民大学学报,2001,(1).

[2][美 ]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[4]莱斯特·萨拉蒙,赫尔穆特·安海尔.公共社会部门[A].何增科.公民社会与第三部门 [M].北京:中国社会科学出版社.

[5]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.