关于农村新一轮改革的思考

文/闫铁力

家庭联产承包责任制在本质上只是一种土地经营方式，我国法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，更没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。如何让农民享受到因土地增值所获得的收益，不应只是一个经济问题，它应是有关农民作为公民的基本权利。并且这种家庭联产承包责任制，是传统的落后的一家一户的小农经营方式，在社会主义市场经济条件下，已经严重制约我国农业的进一步发展。因此，我国农村新一轮的改革，是否成为中国经济和社会变革的下一个突破口和路径，值得我们关注。

新一轮改革的提出

党的十七届三中全会全面地总结30年来农村改革的经验和教训，特别是意识到城乡二元结构所带来的深层次问题，提出来要城乡统筹发展，增加农民收入，解决农民和农村现在存在的一些迫切问题，有重大现实意义和历史意义，也吹响了农村新一轮改革的号角。

十七届三中全会的决定给我们解决农村的突出问题带来了一种新的理念以及政策上的依据。会议提出要建立农业产业的发展体系，这是一个英明的决策。中国的农业技术上并不一定落后，农户的积极性也很高，企业经营也很勤奋，但是，在市场经济竞争中缺乏整个产业的发展机制，没有形成产业发展与竞争的队伍。所以，面对国际市场、国内市场往往处于不利地位。

这次会议提出了在2020年农民人均收入要增加一倍，这是一个鼓舞人心的指标。但是，现在的“三农”问题是一个很复杂的问题，我们要做到切实提高农民的生活质量、减小贫困人口，让农民读得起书、看得起病，这样才是农村改革发展的方向。

引导农民重新组织起来

当前“三农”问题突出的表现有两条：第一，农产品的质量安全问题；第二，职业农户的贫困问题。这些都与农民一家一户的落后的土地经营方式有关。我们党和政府已经注意到这个问题，在2007年7月颁布实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》，这部法律目的就在于提高农民的组织化程度。最重要是按照产业和专业，把农民组织起来，开展服务，提高产品的质量和产量，降低成本，增强市场竞争力。农民专业合作社和国内的加工企业、贸易企业密切合作将会组成我们中国农业产业大军，进入国内外市场，与国外的农产品进行公平竞争。

另外，国家在《农民专业合作社法》中专门设立了扶持政策这一章，就是为了扶持农户组织自己的合作社，抱团参与市场竞争。具体的扶持政策由各部门制定。例如，国家财政部出台了《关于扶持农民合作社发展的四条政策意见》。关于欠发达地区的发展是国家和政府关注的重点，弱势群体组织合作社正是国家所要鼓励的，欠发达地区的政策需要和扶持政策的内容将由国家的金融部门和机构政府来协商解决。例如，国家扶贫部门有成熟的扶持办法。农民自愿地重新组织起来，才能适应市场经济对农业产业化的要求，才能在国内外的竞争之中立于不败之地，这正是农村新一轮改革的重要的组成部分。

关于土地流转

推进土地规模化经营，是大力发展现代农业、加快农村经济快速健康发展的重要手段。通过流转，提高了土地的集约化和规模化水平，促进了农业产业化，推动了现代农业发展。通过土地承包经营流转，农民每亩地每年可以得到几百元不等的租金收入，还可以摆脱土地束缚，增加非农收入。土地流转促进了农村剩余劳动力的转移，而一部分有专业技术和一定资金积累的城镇居民下乡包地、办企业等，给农村带来了新的种田理念、种植模式和新的生活方式，大大改善了城乡二元结构，加快了城乡一体化进程。通过土地规模化经营，在一定程度上也提高了土地资源的利用率。

当前，进一步推进土地规模化经营，加快农业产业化发展，应该做好以下几个方面工作：一是解放思想，加强引导。通过学习、参观、对比等形式，运用典型示范力量，引导农民切身感受土地流转、规模经营带来的实实在在的好处。组织有经济实力、有头脑的基层干部、种养大户、企业主、合作经济组织牵头建立一批规模高效农业示范园，从而示范性地推动农村土地规模迅速扩张。二是强化服务，健全网络。明确土地流转原则，规划操作程序，建好土地流转储备库，健全土地流转纠纷的调节、仲裁机制。允许和鼓励各种社会组织和能人，依法成立土地流转中介组织，提高组织化程度。三是建立机制，激发活力。实行灵活的流转模式，鼓励农民连片出租承包土地，将其经营权统一转给业主大户，真正把土地从资源转化为资本，让农业生产要素流动起来，从而实现规模效益。四是搭建载体，增强动力。重点扶持发展潜力大、带动能力强的种养大户、合作经济组织和农业龙头企业，在苗种供给、技术支持、资金借贷等方面给予支持和帮助，促其发展壮大。五是完善保障，激发活力。加强农村最低生活保障、社会保险、大病救助、转移就业等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的社会保障功能，解除农民的后顾之忧，进而为农村土地流转创造良好的条件。

当然，在现实情况下，必须慎重对待农村土地承包制。当前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法、资源有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。采取转包、租赁、土地使用权入股等方式，促进规模经营。土地流转问题，不仅是一个理论政策问题，更重要的是一个经济发展水平问题。农民离开农村、离开土地的数量决定了流转土地的数量。所以，在大城市郊区农民人口有广泛就业选择，他们的土地流转的程度比较高，在边远的农村劳动力离开农村，离开土地少的地方农户主要靠承包地来生活，他们不会把土地流转出去。土地流转只是为选择其用途、选择利用者提供了一个宽松的政策环境，最终是否能得到合理的利用产生效益，要看结果。促进土地流转有利于中国农村经济的繁荣，但是，绝不能违反经济规律，为流转土地而强迫土地进行流转，这样不但不会带来经济上的繁荣，而且会制造新的矛盾，危害经济的发展。

土地流转问题必然涉及农村劳动力的合理配置问题。目前我国农村的劳动力的配置实际上是农民自己选择的一种结果。部分青壮年进城务工，留在农村的老年人和妇女，只能耕种自己家庭的承包地，无力进行深层次的农业产业化。因此，农村劳动力的配置，还需要一大部分有文化、懂市场、会经营的人才。这些人才一部分在专业大户中产生，一部分从返乡的农民工中产生。许多地方有这些能人带头组织了农民自己的专业合作社，使整个生产力水平得到进一步提高，生产成本降低。另外，国家要面对农业的发展提供必需的技术、金融和产业政策上的扶持。对城市户口的人到农村去承包荒山、荒地，从事一些造林和农业开发工作，在不影响农民的基本权利和农民的生活环境的情况下，是可以适当考虑的。为进一步适应社会主义市场经济需要，作为生产力要素的土地逐渐流转，形成土地资源的规模化经营，而生产力最活跃要素的劳动力，在我国城镇化速度加快，工业化日趋完成的巨大变革时期，其在全社会范围内的进一步优化配置，可以预想农业新一轮的大发展即将来临。

关于加快城镇化进程

国家对“三农”问题的高度重视，农村新一轮改革的趋势，都对城镇化的进程提出了新的要求。在加快城镇化的过程中，关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制的局限性就可以大大减少，城镇化的速度也可以加快。随着城镇吸纳农村人口的能力增大，二元户籍制度就可以逐渐转向一元户籍制度，这样，城乡二元体制的改革就可以取得实质性的进展。在这一过程中，进城务工农民的收入也将明显地增加，因为他们除了劳动收入之外，还能得到“财产性收入”，如租金收入、“土地银行”支付的利息收入、土地权入股后的红利收入等。不过，要打破城乡二元体制，还要从土地和户籍制度入手，解决农民的国民待遇问题，让农民土地成为农民的财产。

在推进城乡二元体制改革时，怎样处置进城务工农民的宅基地？可以考虑宅基地的置换和抵押。所谓置换，就是进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体相当的城镇公寓住房。在有的县市，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市最低保障待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。

所谓抵押，就是组建“土地银行”之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地的抵押业务，以避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为、私人土地兼并行为。对准备进城的农民来说，如果他们能把承包的土地或宅基地抵押出去而得到一些资金，可以用于在城镇中购买或租到房屋，也可以用于在城镇中作为经营店铺或手工作坊的资本，然后陆续偿还贷款。农民如果迁居城镇，并放弃了承包地、宅基地之后，低收入家庭都应享受城市最低生活保障。

要推进城镇化进程，还应清除普遍存在的地方利益保护主义和歧视农民工的思想，建立真正有利于农村剩余劳动力转移的制度规则。

其一，改变城市本位主义，要从公民权利平等的角度审视有关农民工的基本制度。修正现今的户籍登记和管理制度，让那些愿意成为城市居民的进城务工人员能改变“农民工”这一社会身份，成为具有城市户口的“民工”，而享有政府为城市居民提供的全部公共服务。

其二，消除地方保护主义，保障农民子弟享受国民教育的权利，要保障农民工提请劳动争议处理的权利，要清除限制农民工就业的歧视政策、各地建立农民工工资支付保障制度和保障农民工的休息休假权、劳动安全保护权、接受职业技能培训权等。

其三，要培育农民工维护自身权益的能力。要开放社会组织，让农民工有自己的利益组织和代表，这样可以一定程度上制约处于强势的资本所有者和公共权力掌握者对农民工的侵权行为，使社会处于相对均衡，以消除对农民工的歧视和不公。

结语

中国改革的成功之处，不仅在于其带来了迅猛的经济发展，而且在于这个改革惠及了大众。中国早期农村改革的成功，来自自下而上的改革实践，也在很大程度上得益于中央和地方领导尊重实践、敢于改革，把老百姓的利益看得高于意识形态原则。但是，在一段时期内国家财政对农村支出过少，忽视农村医疗教育等公共服务和农村基础设施建设，对各级政府缺乏监督约束等等，造成农民负担加重，农村居民就医难、上学难和因医疗教育负担过重致贫的现象大量发生。2004年以来，中央陆续推出了一系列惠农政策，情况稍有改善，但是，农村政策仍需不断完善。

我国农村新一轮改革，在时间节点上不便明确于某一时刻，但改革的社会需求已经越来越清楚地摆在了我们面前。“农民工”大量成为城市常驻人口，城镇化进度势必大大加快。作为生产资料要素——土地，必然经过形式不同的流转而集中到种养殖大户手里，一家一户的小农经济模式已经无法适应，而由各种农业机械进行着集约化和规模化的经营；农民的生活正在发生重大变化，他们居住在逐渐富饶的社会主义新农村，真正过上了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的幸福生活。