新形势下推行治安管理社会化的思考

□张顺荣

（海宁市公安局，浙江 海宁 314400）

○本刊研究员论坛
主持人：潘晶安

新形势下推行治安管理社会化的思考

□张顺荣

（海宁市公安局，浙江 海宁 314400）

当前，传统的群防群治工作出现弱化趋势，社会治安管理模式面临严峻挑战，因此，新形势下推行治安管理社会化具有重要的现实意义。治安管理社会化包括治安活动的组织化、安全服务的市场化、打击犯罪的合作化、城乡管理的均等化、宣传教育的大众化。要实现治安管理社会化必须建立以党政支持为保障的社会化管理机制，探索以市场化运作为方向的治安管理新方法，完善以社区警务为主导的社会化治安防控体系，构建以警务合作为依托的打击违法犯罪新格局，营造以宣传教育为支撑的治安管理社会化环境。

公安工作；治安管理；社会化

治安管理是政府部门公共管理服务的重要内容之一。随着经济社会的发展，城市化进程不断加快，社会环境由相对“静态封闭”向“动态开放”的状态转变，各类社会治安问题层出不穷，单纯由政府提供治安管理服务已满足不了群众日益增长的治安需求。党的十七大提出“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，给我们如何加强社会管理工作指明了方向，也为我们广泛动员社会力量参与治安管理，走治安管理社会化道路提供了有力的政策支撑。

一、推行治安管理社会化的时代背景

治安管理社会化不是一个新兴的理论或口号，它不仅有着深厚的历史传承，也有着可供借鉴的国外经验，特别是当前人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂的社会新形势，赋予了治安管理社会化新的定义和内涵。

（一）传统的群防群治工作出现弱化趋势。纵观中国治安史，社会力量在治安管理中一直发挥着举足轻重的作用。特别是魏晋以后的各个朝代，维护基层治安往往主要依靠社会组织及力量。北宋时期推行的“保甲制”，极大增强了基层民众参与社会管理的责任感，一直沿续到国民政府时期还在全国大力推广；北宋以后出现的“乡约”，类似于今天我们农村的村民自治组织；民间文化娱乐组织“会社”，在古代的大型活动管理和公共场所的管理方面发挥了重要作用；明清时期城市出现的自治组织“会馆”，既参与流动人口治安管理，又参与城市的行业治安管理；古代“镖行”是完全市场化、职业化的安全防范组织，等等。但是，随着社会分工不断细化，政府职能不断增加，行政权力不断扩张，社会治安管理职责越来越多地落到了政府部门头上，以致于传统社会组织治安管理作用不断被削弱，群防群治工作也呈弱化趋势。

（二）西方国家公共服务社会化运动不断深入。政府公共服务领域市场化、社会化的改革取向，是西方国家上世纪80年代以来行政改革的主要趋势，而且取得了较大的成功。在西方发达国家，安全保卫甚至治安管理都是一种可以明码标价的社会服务，不管是公司集团内部安保，还是大型活动安全管理，都主要依赖于服务项目齐全的安保公司，其中包括社会公益组织、第三部门、自治组织、非政府组织（NGO）、民间非营利组织（NPO）、职业化安全防范组织等。西方发达国家治安管理社会化程度较高，既有民众素质较高、社会责任感较强的因素，也有民众把参与社会治安管理作为行使公民民主权力的原因，他们的治安管理活动往往更侧重于社会公益性，公民的参与意识也十分强烈。

（三）当前社会治安管理模式面临严峻挑战。随着社会工业化、城镇化、市场化进程的加快，我国社会经济结构、利益格局等发生了深刻变化，人、财、物、信息等要素流动范围更广、速度更快，公众的思想观念日趋多样，易于滋生治安问题的新行业、新群体不断涌现，实施有效管控的难度也明显加大。同时，在经济全球化和社会信息化的背景下，境内外、现实与网络世界互动明显增强，突发事态的不确定性、变化的速度以及许多相关因素的交织影响、相互作用，引发一连串新问题的可能性大增。一些经济领域、生态领域衍生出来的诸如金融危机、生态灾害等非传统治安问题，都有可能在社会治安领域反映出来，需要政府部门关注的领域不断拓宽。有限的行政力量和有限的职责范围使得现有的治安管理模式难以适应当前形势的发展需要，社会治安管理工作面临严峻的挑战。

二、新形势下走治安管理社会化道路的必要性

面对日益复杂的社会治安形势，依靠单一部门或是单方力量难以有效应对治安管理工作需要。因此，对公安机关而言，走群众共同参与、部门齐抓共管的治安管理社会化道路已刻不容缓。

（一）治安管理社会化是解决警力不足问题的有效途径。经济社会的快速发展导致社会治安问题越来越多，警力不足的矛盾也日益凸显。虽然近年来每年都在增加警力，但是受到种种因素的制约，警力不可能无限制地增加，警力不足问题还将长期存在。公安机关尝试从科技信息应用、提高警务效能、增加保安人员等途径去缓解警力不足，尽管取得了明显效果，但是随着社会治安需求的不断增加，以公安有限的资源应对社会无限的治安需求，维持目前的社会治安状态也并非易事。警力有限，民力无穷。只有充分利用经济、行政、舆论等各种手段，有效整合现有社会资源，调动更多的群众、部门投入到社会治安管理当中，走治安管理社会化的道路，才能有效缓解警力不足产生的社会治安缺管漏控的难题。

（二）治安管理社会化是和谐警民关系建设的现实需要。警民关系是否和谐，公安机关与群众是否保持密切联系是关键。近年来，虽然公安科技应用水平、公安工作理论水平以及民警文化水平不断提高，但是民警的群众工作能力却在弱化，警民沟通形式化、表面化现象突出。特别是受到利己主义思想的影响，一些群众的权利意识越来越强，对公安工作的期望值越来越高，而承担社会责任的意识却越来越淡薄。在这种状态下，公安机关社会治安管理的压力越来越大，和谐警民关系建设受到严重影响。走治安管理社会化道路，可以构建一个全方位接触的警民交流互动平台，既推动民警走出办公室和群众打成一片，又引导群众参与社会治安管理，从而促进警民关系可持续和谐发展。

（三）治安管理社会化是提升群众安全感的重要手段。群众安全感来源于社会管理工作的方方面面，并需要人与人之间的相互信任、相互帮助来巩固强化。因此，提升群众安全感，不仅要依靠公安机关的打防管控，还要依靠党委政府各职能部门的齐抓共管，更要依靠社会各界和广大群众的共同努力。当前，随着市场经济的发展，部分基层组织功能缺失，治保力量涣散，群众社会责任感淡化，这迫使我们不得不在现有管理手段以外另辟蹊径，走治安管理社会化道路。社会力量参与得越多，治安管理的社会化程度就越高，违法犯罪活动的生存空间就越小，群众对社会安全的认同感也就越高。同时，通过走治安管理社会化道路，公安机关还能腾出更多警力打击突出违法犯罪活动，及时回应群众的安全诉求，给群众以更加直观、更加全面的安全感受。

（四）治安管理社会化是实施合作警务的价值追求。治安管理社会化的基本特征是合作。一些西方主要发达国家在现行警务革命中提出了国家警察与社会警察并存的观点，不仅表明社会力量在治安领域不可或缺，而且说明以合作为特征的社会化管理已经成为普遍共识。当前，合作共赢理念在警务工作中不断深化发展。公安机关现在提倡的合作警务，其范围不仅包括与政府部门之间的合作，更是包括与社会各界和广大群众之间的合作，其主要出发点就是通过合作，集结越来越多的部门和群众参与到社会治安管理当中，更好地发挥社会力量在消解社会矛盾、维护社会稳定中的作用，从而实现治安管理社会化。

三、关于治安管理社会化的理解

治安管理社会化体现的是治安管理模式由单打独斗型向多方合作型转变的过程，具有整合社会资源、形成管理合力的特点和优势。新形势下，我们可以从以下几个方面来理解治安管理社会化。

（一）治安活动的组织化。一些社会组织、群体出于自身利益的考量，不同程度地介入社会治安管理领域，但是，由于缺乏有序组织和过程监管，其治安活动范围小、受益面窄，而且还存在容易滋生黑恶势力的弊端。推行治安管理社会化，就是要通过政府部门引导、规范社会治安管理工作，把社会治安力量规范组织起来，把社会治安管理资源有序整合起来，把群众参与的积极性充分调动起来，形成规范有序、组织严密的社会化治安管理体系，最大限度地发挥出社会组织以及广大群众在治安管理工作中的作用。

（二）安全服务的市场化。公共服务领域的市场化、社会化程度是衡量城市现代化水平的重要标尺，传统的以政府统包的公共服务，虽然管理秩序井然，但却缺乏应有的活力。在治安管理领域推行市场化的管理手段，实质上是引入竞争机制，有效降低治安管理成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置。同时，政府通过在治安管理领域引入市场机制和社会力量，实行多元化管理，这也是政府向社会的“权力返还”，体现着社会民主的发展进程。

（三）打击犯罪的合作化。打击违法犯罪是治安管理的重要内容之一。法律将打击犯罪的职能和权力赋予了公安机关等少数职能部门，其他部门以及广大群众只有通过与职能部门的合作才能实现打击犯罪的目的。对于公安机关等职能部门而言，要履行打击犯罪的职责，也离不开其他部门的合作和广大群众的协助。实施治安管理社会化战略，可以充分调动群众同违法犯罪活动作斗争的积极性，建立打击犯罪的统一战线，形成打击合力，更好地维护社会治安秩序。

（四）治安防范的全民化。安全有序的和谐社会离不开有效的社会控制和严密的治安防范。作为治安管理的最终受益者，应该说全社会民众都有治安防范的义务和责任，也只有全社会都参与治安防范，才能最大限度地减少治安隐患。治安防范全民化把原本属于群众的治安防范义务还之于民，让有限政府从无限责任中解放出来，既有利于政府降低行政成本，又便于政府集中力量办大事、解难事，同时这也是治安管理社会化的重要体现。

（五）城乡管理的均等化。社会化并不针对特定区域或某一局部，而是一个立足大局、服务全局的概念。实践中，城乡治安管理存在不同的侧重点，治安管理水平差异较为明显。走治安管理社会化道路，可以调动一切可以调动的积极因素，整合一切可以整合的社会资源，并通过不同的形式和载体进行因地制宜的管理，尽可能消除城乡治安差别，实现社会治安管理服务的均等化。

（六）宣传教育的大众化。治安管理社会化的参与对象具有普遍性，需要社会各界及广大群众对治安管理工作有统一的认识和理解。必须充分利用大众化的宣传教育手段，从各层次、多角度、全方位地宣传治安管理社会化，让广大群众认同并树立“社会治安、人人有责”的理念，主动配合政府部门开展治安管理工作，自觉投入到社会治安管理当中，这样才能取得治安管理社会化的良好效果。

四、治安管理社会化的实现途径

治安管理社会化不是推卸责任，更不是取代政府。要跳出公安看治安管理，牢固树立大治安理念，全力推动建立党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的治安工作社会化格局。

（一）建立以党政支持为保障的社会化管理机制。

治安管理社会化涉及社会众多领域及单位组织，是一项长期、复杂的系统工程，需要社会各界和广大群众的广泛参与。一是加强党政主导。在治安管理社会化推动阶段，党政主导具有十分重要意义。必须积极争取党政重视和支持，把治安管理社会化工作纳入党委政府的重要议事日程，加强以各级基层综治组织为主，机关、团体、企事业单位为辅的治安防控力量建设，把治安管理社会化纳入“平安建设”创建工作，发挥考核指挥棒的引导作用，最大限度地调动镇（街道）、企事业单位、社区（村）参与治安管理的积极性。二是加强公安引导。公安机关是社会治安的主力军。离开公安引导，社会化怎么做，社会力量做什么，就可能会迷失方向。在推进治安管理社会化的过程中，公安机关必须扮好核心角色，当好党委政府参谋，推动政府主导，设计策划出好的活动载体，积极引导社会力量参与治安管理。三是加强政策保障。要充分利用现有的《企业事业单位内部治安保卫条例》等规章条例，积极制订一些相关意见，以明确的政策规定来保障各社会组织、单位落实治安责任和义务。同时，按照“权责一致”的原则，建立社会治安管理责任追究制度，防止治安管理社会化工作流于形式。

（二）探索以市场化运作为方向的治安管理新方法。主动适应政府行政体制改革的要求，牢固树立“小政府、大社会”和“有限责任政府”的理念，积极遵循市场规律，将市场能够自行调节、社会能够自己管理、群众能够自己处理的事情推向市场和社区，逐步推进治安管理工作的社会化、市场化。一是大力发展保安服务业。积极推行治安管理市场化运作，充分利用经济手段，根据“谁受益、谁出资”的原则，引导保安服务公司拓展活动安全保卫、场所治安管理、社区安全防范等业务，并由公安机关负责指导和帮助保安服务公司提升活动安保、社区治安的能力和水平，使公安机关更加集中精力开展社会维稳、打击犯罪等专业工作。二是发挥行业协会作用。要支持行业协会依法进行自治管理，并通过组织开展业务培训、以会代训、召开行风监督员座谈会等多种方式，充分调动行业主动管理的积极性，促进行业从“要我管”向“我要管”转变。通过特种行业协会的自治与自律，自觉、规范执行各种治安管理制度，预防和减少违法犯罪的发生。三是推行有偿治安服务。从市场化的角度对部分治安管理工作进行系统开发，形成有序发展的治安服务产业。如将居民小区治安承包给开发商或物业管理公司，由他们组建保安队，落实门卫值守、治安巡逻、安装监控报警装置等管理措施，实行有偿服务。同时，在社会治安管理中精确物防、技防投入成本计算，力争以最少的投入获取最好的治安管理效果。

（三）完善以社区警务为主导的社会化治安防控体系。社区是整个社会的基本组成单元，也是治安管理的基础和立足点。必须大力实施社区警务战略，全面落实治安防范措施，构筑全社会齐抓共管的社会化治安防控体系。一是充分整合社区资源，夯实群防群治基础。人民群众是社会治安管理的天然参与者，群众维护社会治安有自身的安全需要。要联合有关部门组织开展社会治安大巡防活动，广泛组织发动村（社区）义务巡逻队、护厂队等群防群治队伍参与社区义务巡逻；深入社区发动党员干部、社区群众、平安志愿者参与日常巡逻防范，不断提高群众自防自治能力。二是设计专群结合载体，严密治安防控网络。坚持以往行之有效的做法和经验，不断发展壮大治保会、调解会、内保会、治安志愿者等组织形式，抓住当前加快推进新型社区管理体制和新农村建设等有利时机，建立健全以社区（驻村）民警、保安为核心，治保组织为骨干，群防群治力量为依托的全方位、多层次的社区治安防控网络。三是加大科技手段投入，完善社区防范体系。加快构建完善技防工作体系和保障机制，切实提高治安防控工作信息化、网络化水平，实现防范工作由人力密集型向科技密集型转变。要充分利用社会治安动态视频监控系统建设，形成科技防范的规模效应，抓好人机互动和互补，提高社区治安防控工作实效。四是加大防范宣传力度，提高群众自防意识。依托社区警务工作平台，组织社区（驻村）民警、保安会同社区组织和单位，以群众喜闻乐见的形式，深入开展“送法下乡”活动；以警民恳谈、群众“安全感、满意度”评议员座谈会等沟通平台，定期向居民群众发布治安预警、通报治安状况，广泛征求群众代表意见建议，逐步提高广大农民群众的法治意识和自防意识。

（四）构建以警务合作为依托的打击违法犯罪新格局。警务合作是打击违法犯罪的有效手段，也是实现治安管理社会化的必然途径。一是深化警务合作机制。积极探索与周边区域公安机关开展密切合作，完善相关职能部门协作配合、联勤联动工作机制；加强与兄弟单位的交流沟通，广泛学习先进的工作理念和经验，开展相关领域的深入合作，实现工作互动、信息互通、警力互援，形成打防控犯罪合力。二是建立信息共享机制。牢固树立精确打击的理念，依托公安“大情报”体系建设，积极推动建立社会管理信息平台，全面整合政法、金融、电信、工商、社保、民政、信访、交通等社会管理相关部门的信息资源，实现信息互通共享，形成信息主导社会治安管理工作的部门合力。三是拓展警务合作领域。加强与交通、民政、城管等职能部门的协作交流，深化流动人口、出租房屋管理，对治安复杂区域和突出问题开展专项整治。同时，建立健全网上监督、管理、举报制度，会同工商、文化等部门及时打击整治网络违法犯罪活动，进一步延伸治安管理触角。

（五）营造以宣传教育为支撑的治安管理社会化环境。治安管理社会化除了需要行政力量推动以外，还要积极借助社会舆论的作用，不断提高民警和广大群众对治安管理社会化的认识，争取最广泛的社会支持。一是注重教育，提高认识。公安队伍是治安管理的主力军，也是社会化管理的带头人。必须切实加强群众观念、群众路线教育，使广大民警端正对群众的态度，增进与群众的感情，牢固树立为民执法、靠民执法的意识，打牢公安工作的群众基础，赢得广大群众的信任、理解和支持，更加有效地发动、组织、依靠群众共同做好治安管理工作。二是典型引领，以点带面。发挥典型模范的示范引领作用，广泛借助网络、新闻媒体等宣传阵地，深入挖掘群众见义勇为、互帮互助的先进事迹，大力倡导“我为人人、人人为我”的奉献精神，进一步激发群众参与治安管理的热情。三是广泛宣传，营造氛围。主动加强与党政机关、企事业单位、社区村居以及人民群众的沟通联系，定期举办“警民恳谈”、“问计于民”等活动，通过宣传和引导，切实增强广大群众和企业负责人“花钱买平安”意识，自觉加强人防、物防、技防投人，共同做好社会治安管理工作。

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1674-3040（2010）06-0073-04

2010-10-15

张顺荣，中共浙江省海宁市委常委、市公安局局长，本刊海宁市公安局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：潘晶安）