关于我国农村土地流转模式之实证分析

张婧雯

(西南政法大学,重庆 400031)

关于我国农村土地流转模式之实证分析

张婧雯

(西南政法大学,重庆 400031)

集体土地承包权;集体土地使用权;流转模式;变革

对于如何发展农村经济、提高农民生活质量,在我国,始终是亟待解决的问题。无疑,充分利用农业本身所赖以为系的农村集体土地作为应对上述现实困境的突破口可谓明智之举。近年来,国家各地政府、经济组织以及相关学者更是从实务与学理的角度就农村土地流转问题进行了相应探究,形成了包括转包制、转让制、互换制、股田制、土地股份制等在内共七大模式,为我国土地法律制度立法例的充实与更新以及三农问题的有力缓解提供了积极的理论进路与实践对策。

如何通过农村集体土地流转有效促进农村经济发展、提高农民收入水平,是近年来的热点问题。与大多数理论上的争议热点不同,有关农村集体土地流转的理论争论不仅体现在不同学者、政府官员之间,更多地体现在各地的不同实践中。文章以农民主体角度收集整理并分析各地不同的模式及案例,藉此为理论创新和立法方向提供灵感和指引。对新出现的农村土地交易所、农村土地流转中心等以政府为主导设立的土地流转服务模式,暂不在本文展开。

一、农村土地流转的背景及其必要性

在三农问题愈加为所重视的今天,国家陆续出台了一些政策,支持农村经济的发展,诸如乡镇企业发展迅速、农业税费的免除、农村九年义务教育普及、农村合作医疗重建等等。但令人遗憾的是,排除极少数成功案例外,城乡差距、地区差距、贫富差距已是越来越大,为什么会这样呢?著名社会学家陆学艺从社会学上的社会理论进行了分析,首先是农业劳动生产率太低,这主要是因为他们的生产资料太少,而非农民自身的原因,很多的农村人口去分配很少的产值,农民不可能不穷;其次从社会结构上看,我国目前经济结构已经是中期阶段,而社会结构还处在初期阶段,社会结构与经济结构的脱钩正是发生差距、产生矛盾的结构性原因。

上述属于体制、制度上的问题,仅靠国家一些支持和优惠政策是无法解决的。必须剪除计划经济体制束缚农村生产力发展的障碍。障碍最主要的有两个,即户口制度和土地制度,本文主要针对土地制度展开讨论。本着一厢情愿的态度,部分学者天真地认为土地的问题并非农村问题的核心问题,农村问题的解决就是要对农村有大量的投入,给农民各种权利。但具体应投入多少、赋予农民哪些权利,却很难回答。一言以蔽之,这些理想化的观点只能存在于理想国度之中。

凡是认真考究过农村在历次国家工业发展中是曾经如何付出的学者,都会不禁在心中升起一种城市应回报农村的道德紧迫感。但道德永远仅属于道德,仍然会有很多人继续高举快速发展国家经济的大旗要求农村避免索取、继续支持城市。与此相对应的是,我们依然会看到不在少数的所谓精英经济学家全方面论证为什么应拒绝接纳农民工进入城市、力主其作为一个单独的群体应继续保持存在。这是因为,在这些生活在富裕城市的学者看来,中国有无怨无悔的农村、有大量价廉的农民工,这些都是中国经济发展的独特优势,失去了就是损失。

在城市经济学家把持话语权的境况下,要求国家对农村给予足够充分的投入、赋予农民足够多的权利,以确保农村逐步缩小与城市的差距,这无疑成为了一种奢望。那么,在国家给予一定投入、赋予部分优惠政策的情况下,农村经济要发展、农民生活要提高,最重要的就是利用农村现有的生产资料——土地。而资源只有流动才有可能创造更大的价值,为此,研究农村土地的流转势在必行。

此外,根据土地管理法的规定,农村土地所有权归农村集体所有,但事实上,在实践中如何在这个集体所有权中体现个人权益却非常模糊。试想,如果农民连自己如何对土地行使权利都不明晰,又如何利用这一农民仅有的生产资料来发展经济呢?这也是很多学者呼吁将农村土地所有权明确归农民所有的重要原因。如果农民对土地获得了一般意义上的所有权,那么也就不存在继续讨论土地流转的必要性。但事实上,就目前现实而言,要求归还农民土地所有权的呼吁略显超前,国家采纳的可能性非常小。在此情况下,如何在18亿亩土地红线以及所有权归集体的条件下有效利用土地为农村经济服务,就成为戴着双重镣铐的舞蹈,意味着对农民以及关注农村发展的有识之士的严重考验。

二、农村土地流转的含义

严格来说,农村土地流转的说法并不准确,而应表述为农村土地承包权或土地承包权中土地使用权的流转。这是因为实际生活中农村土地流转包含两种不同情形,一种是“农村集体经济组织成员”间的土地承包权流转,可直接称之为土地承包权流转,另一种是“农村集体经济组织成员”外的第三人从集体经济组织成员(土地承包权人)处获得土地使用权的流转,对此可称之为农村土地使用权流转。作此两种分类,可以让我们从法律关系上更清晰地判断土地流转中的不同主题。

那么,土地承包权与农村土地使用权又有何区别呢?对此并无相关规定。笔者认为,二者在实践中的表现并无明显区别,理论上可以做的区分是,农村土地使用权来自于土地承包权的部分权益让渡,但却无法与土地承包权平起平坐。

三、农村土地流转的模式及实例分析

笔者曾拜读过孟勤国教授的物权二元结构说,对孟教授频频强调的权利的可收益性印象深刻,这无形中使笔者比一般学者对农民的境遇稍感乐观,不会因为农民获得的仅是土地承包权而菲薄。相反,笔者认为可以对土地承包权大加使用,以勉力达到与所有权相当的效果。

对农村土地流转有哪些方式,农村土地承包法有这样的规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。按照前述分类,转包、互换、转让应属于土地承包权流转,而出租则属于农村土地使用权流转。根据前述规定,结合全国各地的土地流转案例,我们可将农村土地流转大致分为以下几种模式:

(一)转包模式

这种模式是承包方将自己承包期内的土地,经发包方同意,以一定条件转包给第三者,承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务。

这种模式在外出务工以及年老体弱农民中较为常见,承包方一般会以较低价格将承包土地转给其他人使用。

(二)互换(置换)模式

这种模式一般是发生于承包方与其他承包方为了合并土地便于耕种,而与对方置换土地。还发生于出现公益事业占地、村镇建设占地由集体组织另行补偿地块这种情况。

在部分经济较发达地区,除了一般意义上的土地互换模式外,还存在另外一种置换的操作方式。即农民以宅基地和土地承包权换取政府提供的定点安置住房、社会保障、补偿金。09年12月26日南方周末以此内容报道的“嘉兴土改——发达地区城乡一体化的实验范本”就比较典型。浙江嘉兴市政府实施了“两分两换”的土地改革,即农民用承包地换保障、用宅基地换集中居住房,从而实现双赢,一方面解决了限制该市经济建设用地的瓶颈,另一方面也同时有力保障了无地农民的生活。但是,总体而言,由于发达地区的土地价格较高,土地流转的可行性也相应大大加强,且严格而言,嘉兴的“两分两换”并不单单属于土地范畴,还涉及社会保障、户籍制度等内容,故此处不再过多讨论。

(三)转让模式

此种模式,即原承包方与集体组织内部的第三人协商一致,由原承包方协调与发包方解除承包合同后,发包方再与第三人重新确立土地承包关系。

(四)出租与反租倒包

出租是指农民或集体组织将土地使用权有偿让与他人,出租既可以出租给本集体组织内部人员,也可以是集体组织外的第三人,而且一般出租年限较长,有利于吸引有资金和实力的自然人、法人进入发展技术含量较高的农业产业。

除了一般意义上的出租外,实践中还存在一种“反租倒包”的形式。反租倒包是指乡镇政府或村组组织先从农户或集体组织那里租赁土地,然后进行转租的行为,转租可以继续租赁给农户,也可以租赁给第三人。严格来讲,反租倒包与出租并不相同,一般反租倒包后会将租得的土地进行一定的整治,统一规划、统一建设、统一配套水电路基础设施,使土地成规模连片,利用价值升高。倒包后的转租租金在租赁给农户时可以与原租赁价格相同,也可以相应提高,而乡镇政府或村组织亦可从中获得差价收益。广西、安徽等全国各地均有比较典型的实例。

反租倒包符合我国相关规定,优点也较为明显:首先在我国目前农村用地分散的情形下,可以通过反租的方式将土地集中,进行统一规划、规模经营,适应了现代农业发展的需要;其次,对部分不想继续农业生产的农民而言,可以藉此摆脱土地的束缚。而且租赁土地被整治后,由此获得的租赁收益可能还会有所增加。

(五)股田制

应该说,在所有模式中,争议讨论最多的就是股田制的土地流转模式。这一模式是指农民将其对土地的承包权折价入股公司,通过公司的股权分红获得收益。这一制度最引人瞩目的实践是在重庆市。

重庆在2007年6月获批成为统筹城乡综合配套改革试验区后,重庆市工商局即于当年出台了《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》,提出支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作,积极推进土地集约、规模经营,提高农民组织化程度,加快发展现代农业。该意见明确提出允许以土地经营权入股成立公司。这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河,被形象地称为“股田制公司”。

这一做法与江浙等其他省市成立的合作经济体多为非法人组织构成了鲜明对比,优点较为明显:成立公司后与非法人组织不同,作为法人组织的公司主体更能吸引金融机构的关注并给予融资支持。为了尽量控制风险,随后重庆市工商局提出了八条实施细则,对新模式的准入门槛、风险控制做了限定。

但从法律上分析,股田制存在以下几点问题:首先,土地承包权入股后,一旦经过股权转让,则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权,这与现行的土地承包制度发生冲突;其次,一旦入股企业破产,土地则可能用于偿还债务,农民面临失地风险,生活来源无法得到保障;还有,按照《公司法》的规定,公司股东不超过50人,而农地入股的公司股东大多超过百人。此外,在基本农田保护这条红线下,土地升值空间有限,农民入股实际所获收益也较为有限。

为此中央部委在对重庆进行专门调研后即表示,现阶段重庆推行土地入股条件尚不成熟,不宜明确主张农民入股设立公司,亦不宜大规模推广,但可以在小范围内试点。实际上基本叫停了重庆市的这一做法。温家宝总理批示要求先行实施“股田改革”的省市要探索以土地入股发展农民专业合作社。

被叫停后,重庆市出台政策,要求此前以土地入股组建的公司应采取“变更登记”的方式进行改制,转变为农民专业合作社。对自愿保留原有公司组织形式的,其农民股东的农村土地承包经营权不得再作为公司出资,对原作价入股公司的农村土地,应改“入股”为“出租”。

(六)土地股份制

股份合作制,即以行政村或村民小组为单位,将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织,然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租,农民凭股权分享土地非农化的增值收益。

这一模式比较著名的是1992年的“南海模式”。这一模式于初期见效显著,三资企业纷纷进入南海市投资,入股农民亦获得较高回报。但当部分农民对现有收益不满提出退出时却发现,他们已无法拿回已变成工业用地的土地。这一模式的代价是,以股权换土地承包经营权。“南海模式”违反了农村土地农业用途的刚性限制等规定,且无法解决亏损后的农民生活保障问题,无法推广,但却为此后农民专业合作社的出现提供了重要借鉴意义。

(七)农民专业合作社

2006年国家出台了“农民专业合作社法”,根据该法规定,农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。显然,土地以入股合作社方式流转与以土地股份制流转相比较,合作社是更有效的形式,且远比人民公社更具时代性。

与股田制和股份合作制不同,农民专业合作社的典型特点在于农民“保留承包权,转让使用权”。这样不仅能够提高土地的利用率,还能保持农民土地承包权的稳定,保障农民生活;同时,以合作社作为载体进行土地承包权的使用权流转,由于合作社的民主程序及制度规定,会使使用权流转更加规范、有序;此外,可以通过合作社整合土地资源、方便集约化生产,还可以使土地逐步增值,而志不在农村的农民,也可以放心无忧地外出打工、创业。

同样是在重庆市,在股田制被叫停后,重庆市又进行了农村专业合作社方面的积极探索,提出了股权单一、生产要素合作、股份混和、股权转租及股份参与五种形式的发展模式,目前正在该市部分区县开展实践,取得了较好的社会效果。

但是,在目前的规定及制度体系下,农民专业合作社依然存在不少的发展障碍。首先,尽管在“农民专业合作社法”中规定了金融机构要提供资金支持,但实际情况是,基于土地承包权不得用于清偿债务、不得作为偿还债务后的剩余财产进行分配的限制,农民专业合作社依然存在融资困难的问题。其次,部分“农民专业合作社法”对农民较为有利的规定可能会削弱社会资本参与的意愿,例如该法规定,农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的80%;另外出资或者与本社交易量较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权,但本社的附加表决权总票数,不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。。

有学者提出,提高农民收入、发展现代化农业不要都盯在农民的土地上,关键是要拓宽思路,这无疑是金玉良言。但在目前农村,能够进行农业生产之外的农村创业,基本限于部分“农村能人”,除非这些能人起带头作用,将自身资源拿出共享,否则农村经济无法实现快速发展。在此情形下,每个农民都拥有的宅基地与土地承包权自然成为人们关注的焦点。而且,通过良好的土地流转制度,部分农民确实可以藉由土地承包权获得更好的生活条件。

然而,我们也同时必须看到,更多地区的农民,由于并不具备经济发达、地价高昂等种种有利条件,无法通过目前存在的土地流转模式达到预期的效果;因此,在各地情况复杂的情况下强求各种实践范本无疑意味着拿农民利益去冒险,而农村人口众多的现实不容许我们去冒险,更何况在此过程中存在地方政府、社会资本与农民争利等等不利因素。因此,作为理论研究者,我们所能做到的就是研究分析种种成功案例,以期为农村土地流转的渐进式改革实践提供有益的参考意见。

[1]大渡口区农村土地流转模式的思考.[N/OL].http://www.ddk.gov.cn/post/25192.

[2]重庆“土地流转”掀波澜股田制改革被中央叫停.[N/OL].http://news.sohu.com/20081110/n260546783.shtml.

[3]李昌平:中国农村将彻底走上菲律宾.[N/OL].http://www.21cn.com/weekly/view/2008/10/07/5281293.shtml.

[4]成都市:温江农村土地流转模式的经验与启示.[N/OL].http://www.hefei.gov.cn/n1070/n304634/n307576/11236206.html.

[5]大连日报:20万亩流转土地的喜和忧——对我市农村探索中的多种土地流转模式的调查(结束篇).[N/OL].http://dlrb.dlxww.com/gb/news/2009-03/19/content_2643682.htm.

[6]张照新,张海阳:农村土地流转问题研究综述.[J].信阳师范学院报.2006(2).

[7]杨德才:论我国农村土地流转模式及其选择.[J].当代经济研究.2005(2).

[8]周镕基:农村土地流转的现状、问题及对策分析.[J].重庆交通学院学报(社会科学版).2004(2).

[9]张红宇:中国农用地调整与使用权流转.[J].管理世界.2002(5).

(责任编辑:田 壤)

F301

A

1008-5955(2010)04-0057-04

2010-08-30

张婧雯(1987-),女,四川绵阳人,西南政法大学诉讼法学民事诉讼法方向2008级硕士研究生。