危机处理中非政府组织的参与功能探析——以汶川地震为例

张锐焓

（华南师范大学 公共管理学院 广东 广州 510006）

在2008年5月12日发生的四川汶川大地震中，中国非政府组织发挥出了惊人的力量，为政府减轻了相当大的压力，展现出了转型时期中国非政府组织的新面貌，他们的表现也赢得了政府和人民的信任。

一、危机处理中非政府组织参与的必要性

公共危机是指在政府管理国家事务中,突然发生的如自然灾害、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。当危机爆发以后，非政府组织可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活地调整自己具体的工作方向和工作内容,解决公共危机带来的社会问题，提供多样化的而不是政府般的整齐划一的服务。

由于社会个体的需求存在差异，政府在提供社会公共服务和物品时不可能满足社会所有成员的偏好，这个时候就会出现“政府失灵”。尤其是在一些突发状态下,危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。这也导致了在危机处理当中，政府很难做到全方位的救援，在提供全面的公共服务和物品时容易造成缺位，并且政府在传统的危机管理方式中不能代表全社会各个阶层的利益。而非政府组织是社会公民自发组成的自治组织，是为社会公益事业服务的，代表着全社会的公共利益方向，它的存在有个很重要的功能就是弥补“政府失灵”。

二、危机处理中非政府组织的功能分析

（一）非政府组织在危机处理过程中的作用

非政府组织参与的意义重大，所起到的作用主要有以下几方面：

1.宣传和唤起公众危机意识，增强了危机处理的社会凝聚力。非政府组织大多是社会基层组织，因此在群众中间有着广泛的联络渠道，同时又作为跨部门、跨行业的社会组织，通过他们自身的社会活动范围，可以迅速地把危机信息传递给社会各界。此外，它们专业上的优势就有助于对某一类公共危机具有敏锐的洞察力和远见，因而非政府组织往往能够迅速地发现危机的苗头和趋势，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视，通过各种信息渠道对公众进行大量的宣传，及时地反映危机信息，树立公众的危机观念，协助政府相关部门的决策，加快了危机管理系统中信息传递的机制运行。

2.募集大量款物，整合社会资源，在一定程度上缓解了政府的财政压力。危机发生之后，物资缺乏的现象是普遍存在的。充分的物资准备是公共危机管理成功的物质保障。政府是公共服务的主要提供者，承担着公共危机处理的重要职责。但政府提供的资源总是有限的，如果没有非政府组织的社会募集，恐怕仅靠财政拨款对危机的救助还是杯水车薪。非政府组织可以通过广泛动员政府之外的社会公益资源来对危机受害者提供援助,这就能有效弥补政府的资源短缺。通过有效的社会动员方式向慈善事业和公益事业基金会或个人进行动员来组织筹集款物，优化整合社会资源和社会力量，将全社会可利用的资源聚集在一起用于危机处理。

3.实施人道主义救援，积极协助医疗机构进行救治和灾后疾病的控制工作。危机发生以后，灾民的生命安全是第一位的，抢救时间越早行动越快，效果才会越好，灾民的生命安全才能得到保障。在危机中，即使政府救援专业人员快速反映，到达灾区也需要一段时间。而这个时候非政府组织的效率优势就能得到充分的体现。例如四川当地的非政府组织在灾情发生以后第一时间赶到灾区，实施人道主义救援，组织灾民自救互救。并且当地的非政府组织对灾区的地形、社会环境等情况更加熟悉，应对起来也更加从容，为专业救援人员的到来赢得了宝贵的时间。

4.吸纳大量志愿者，补充了政府部门专业应急人员的不足。在面对公共危机时，政府人员不可能把救助的“触角”伸向危机范围的各个角落，很可能由于人员的匮乏，造成救助时顾此失彼。而非政府组织可以通过“自主参与”模式，招募到大量的志愿者来协助政府部门的救援工作，此时非政府组织就会成为政府的有力帮手。这些组织可以团结和吸纳许多具有公共意识和献身精神的公民成为工作志愿者，他们在危机时刻提供志愿服务，为政府应对公共危机提供和储备了大量的人力资源。比如在这次抗震救灾中，除了一些有专业医疗护理知识的志愿者之外，来自全国各地的大量非医护专业的志愿者也都奋战在抗震救灾第一线，担任着运输和发放救灾物资、安置灾区群众、协助维护秩序的重任，这就极大地减轻了政府有关部门人员不足的压力。非政府组织可以运用自己的专业优势,在危机处理中提供各种层次、各种形式和各种性质的服务，这样政府部门就可以有足够的精力来应对危机处理进行宏观调控。

（二）非政府组织在危机善后处理中的作用

政府不仅在危机处理过程中需要非政府组织的帮助，而且在危机恢复阶段同样需要非政府组织的广泛参与。

首先非政府组织为危机受众展开心理辅导，在稳定公众情绪方面发挥了积极作用。

危机发生以后，在提供基本的安全、生活保障的同时,对于危机中的人们还应提供心理援助。这就需要对危机民众进行必要的心理辅导，抚慰民众受伤的心灵，帮助他们重拾生活的信心，这也是灾后重建工作中的重点之一。因此,在提供基本的安全、生活保障、援助的同时，对于危机后的人们还应提供心理援助。比如在这次地震后，中国红十字会总会派出的两支心理救援队早早赶赴灾区，针对地震给人们造成的心理创伤进行心理干预，此外中国心理卫生协会也号召各地方心理卫生协会人员积极地参与到灾后心理救助工作之中。同时，NGO在灾后恢复阶段还应积极配合政府使各种正确信息公开化、明朗化,切断谣言的传播，稳定公众心理。

另外，非政府组织要加强与国家相关部门的合作，参与到政府对危机管理评估的工作中来，还要认真研究和分析各种可能产生的新危机，并向政府提出政策建议和应对措施。为政府危机管理能力的提高、危机管理立法进程的加快、危机管理基础设施建设的完善建言献策。与此同时，非政府组织还要不断进行自身的能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非政府组织在社会发展中的影响及力量。

在危机恢复阶段，地方政府没有能力满足群众所有的需求，政府的公共服务和社会管理也不可能做到天衣无缝。比如说要建孤老院、孤儿院、残疾人康复院，还有灾区群众家庭重建、社区重建、心理康复当中面临的诸多问题。在这样的一种社会发展的特殊状态下，非政府组织确实可以成为政府建设一个新的和谐社会的一个助手，来辅助政府部门进行危机后的重建工作、重新恢复和建立稳定的社会秩序。

三、非政府组织在危机处理中存在的不足

首先，从一定程度上来说，与国际非政府组织相比，专业性不够充分。例如无国界医生组织是一个由各国专业医学人员组成的国际性志愿者组织，对参与救援的志愿者选拔标准非常严格，保证其组织的专业性，因此在救援工作中表现突出。在这次地震发生后该组织立即组织志愿医生赶赴第一线，然后从应急捐赠物资运抵灾区，到援灾款物的募捐及使用，一系列专业化运作才能确保救灾水准和效率，这对于起步迟缓的中国NGO有诸多借鉴。

其次，在资源调动和自我管理方面也略显不足。就目前而言，我国大部分非政府组织的经营能力较弱，资源动员能力有限，募集资金的渠道和范围也较单一，自身的资源是有限的，能调动的资源也是有限的，因此非政府组织要加强与政府和一些其他的社会组织的沟通与协作，建立互助机制，争取财力与物力上的支持。而且我国缺乏专业的救援NGO，大部分的非政府组织，甚至无法找到非常有效的管理和行动方式，导致在各种突发性事件来临时缺乏行动能力，非政府组织要加强自我管理，形成有效的管理模式。

另外，非政府组织之间的合作性也尚待加强。这次地震发生后，许多NGO都是临时组建的，因此建立各个非政府组织间的分工协调与资源整合机制就显得十分必要，这样可以统一调配人员、物资和资金投放，克服功能重叠造成的恶性竞争与资源浪费。而且还要加强对自发性零散的志愿者进行引导与管理，避免志愿者“游击队”式作战带来的社会秩序混乱。

最后，需要进一步加强与国际非政府组织的沟通协调。当公共危机发生后，国内非政府组织应该更加主动地去寻求国际非政府组织的协助，通过专业性更强、经验更丰富的国际非政府组织的指导，吸取国外的先进理念，我们国内的NGO才能进步得更快。借鉴国外非政府组织的成功经验，有助于国内非政府组织形成比较成熟的运作模式，对我国非政府组织有效参与公共危机处理来说是具有重大意义的。

五、结论

通过这次地震危机，我们已经可以看到中国的非政府组织正在茁壮成长，社会公信度在不断提高。政府也更加重视非政府组织的作用，可以说他们在此次抗震救灾中的表现为仍处于起步阶段的国内非政府组织树立了一个里程碑式的标志。在今后的道路上，非政府组织在公共危机中发挥的力量将会越来越大。