大部制改革的阻力及破解之道

刘海波

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

大部制改革的阻力及破解之道

刘海波

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

在当前形势下，大部制改革已是中国政府改革的必然趋势和目标导向。本文从分析大部制改革的必然性和现状出发，分析大部制改革的阻力，探寻化解阻力的路径，以期对大部制改革加深理解和认识，把握其规律性，更好地推动政府机构改革的进一步发展。

大部制改革；政府职能转变；必然性；阻力；破解之道

大部制就是将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。各种媒体上，从大部制改革的热议到今天逐渐趋于平淡，一年多的时间里，大部制改革有了初步的结果。社会对于大部制改革的基本概念、大部制改革的必然性及初步整合之后部委的设置也有了初步的了解。但我们对于大部制改革的探讨不能止步，还有很多深层次的问题亟待研究和解决。

一、大部制改革的必然性

1、社会发展的必然要求。经过30多年的改革开放，我们的政府机构改革取得了很大的成就，政府已由一个适应计划经济的政府，整体上转向为一个基本适应市场经济发展需要的政府。为什么还要进行大规模的改革呢？从背景来看，主要有两个方面的原因：政府管理所面临的外部环境发生了很大的变化；政府自身的管理运行过程中存在一些深层次的问题需要解决。政府管理的外部环境，有四个基本特点：一是中国的改革发展取得了巨大的成就，但是，人们对改革的认同度却在下降。二是中国经济在持续快速的发展，但是，付出了过多的资源和环境代价。三是中国社会转型、体制转轨在快速向前推进，但积聚了大量的社会冲突和社会矛盾。四是中国在国际社会的影响力越来越大，在世界上有了越来越多的发言权，但同时也不断的被世界误读、误解。政府职能是政府根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质和政府活动的内容与方向。随着社会和经济的发展，政府职能在性质和内容上必然会发生相应的变化。政府机构是政府职能承载的实体，是政府为了履行职能而设立的管理机构，机构设置与改变必须服从政府职能的变化。如果政府机构改革不到位，政府职能的转变难以深入。当前，我国政府机构存在着如下的问题：一是分工过细、性质趋同、机构重叠、部门职责交叉、权责脱节、政出多门等问题突出，影响了政府履行职能的能力。二是政治、经济职能过强，社会职能过弱。三是部门机构庞大，权力越来越集中，而宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”和“越位”并存的现象。

2、西方发达国家的成功范例。市场经济发达的西方国家，政府组成部门一般都比较少，大部门体制逐步成为部分国家特别是发达国家在组织中央政府时的一种选择。这些国家内阁组成部门一般在11到18个之间，比较精干。比如，美国的部级机构的设置只有15个、英国有18个、澳大利亚16个、加拿大19个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少之外，主要得益于大部门体制改革。从2001年起，日本将中央政府由过去的1府21省厅合并成为1府12省厅，例如，文部省和科学技术厅合并成教育科学技术省。日本目前的大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中最大，主要负责国家有关土木，建筑，国内外海陆空运输事务管理，国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。1978年，澳大利亚进行了一场较大规模的政府机构改革，改革的主要内容就是整合政府职能，减少机构数量。中央政府部门数量从28个减少到18个。澳大利亚的通讯、信息和艺术部，工业、旅游和资源部，是澳大利亚联邦政府中两个典型的大部。工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部，目前，它负责所有的第二产业、第三产业等。英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等，2002年以后，前者由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成，该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。据统计，在各国行政部门中，有1/3的部门名称（包括职能）相同，另有1/3的部门名称内容接近。这说明各国政府管理的主要职能基本类似，只要是处于同一社会发展阶段的国家，就具备了实行大部门体制的条件。从各国改革的经验看，大部制改革非常成功，取得的成绩也是显著的，是值得我们借鉴的。

3、高昂的行政成本。我国各级政府部门林立，人员众多，产生了机构重叠、分工过细、人浮于事、效能低下等问题，同时，也增加了行政人员腐败的机会。另一方面，我国行政管理支出的增长也比较快。据国家统计局的数据，1995-2006年，国家财政支出中，行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重，1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升到18.73%。从国际横向来看，拿2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。巨额的行政成本开支容易带来腐败。滥罚款、乱收费、公款吃喝、公车私用、公费旅游、建造豪华办公大楼的现象屡禁不止。它既损害了经济环境，同时，也影响了政府与群众的关系。因此，无论是基于国内发展的需要，还是基于国外环境的变化，无论是基于控制行政成本，还是遏制腐败现象，我们不能不承认，当前中国政府机构的结构和职能已经不能完全适应市场经济发展的需要，导致政府职能落后，机构臃肿，权责不明，相互推诿，与世界先进国家严重脱轨，已经到了不得不改革的时候了。

二、大部制改革的阻力

1、利益格局调整的阻力。实际上，目前政府管理中出现的职能交叉、行政成本高、协调困难等问题，除了机构设置自身存在不合理的地方，根源则是现实的部门利益，形成了“权力部门化，部门利益化，利益集团化”。现阶段暴露出的政企不分、政事不分、政府与社会中介组织不分等，其主要矛盾也在主导部门。部门利益体现在改革政策的提出和制定上，并且，跟一些利益群体构成特殊利益集团，这些利益盘根错节，根深蒂固。深化机构改革就会触及他们的既得利益，破坏他们既得利益的链条，一旦破坏，就会给他们造成心理恐慌，势必会引发他们的不满和抵制，就会想方设法阻止改革的进行。

2、传统行政文化的惰性。一切行政改革的困难在于行政观念的转变，行政观念的基本问题在于行政的应然性质，其中包括了关于公共行政的理念、理论、思想、方法、技术等诸多的观念范畴。目前，我国公共部门在行政方面存在诸多的问题，例如，政府缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等，政府务实不够，务虚过多。“政府中心论”、“官本位”思想比较严重，政府就是老大，就是高出一等，民众办事就会遇到“门难进，话难听，脸难看，事难办”。这些都是传统行政文化的惰性使然，这种惰性深入行政官员的骨髓，政府部门的办事时时处处体现着这种劣质文化，正是这种行政文化的惰性，使得大部制改革遇到很大的困难。

3、人员分流的困难。大部制下的机构精简和重组所带来的人员分流问题，是大部制改革的难点，更是政府机构改革成败的关键。人员成功分流是机构改革的一个重要保证。人员如果不能安全有序地分流，不仅不利于政府机关工作的连续性和稳定性，而且，已有的政府机构改革成果也可能丧失殆尽。现在的大部制改革，人员分流的困难在于：是否能够在各级各地政府的统筹安排下，分流人员在预定的时间内相对顺利的离开原有部门，较为顺利地走上新的工作岗位；人员分流的政策导向、政策标准和政策操作是否公开和透明；分流人员的利益是否能够得到有效保障等。这方面，我国当前做的确实不够，很多方面落实不到位，分流后工作岗位不能保证，分流人员的自身利益得不到保障，政策也不够健全，不能保证分流的顺利进行。有些机构改革实行富余人员带职分流，超编干部离开机关，保留职级。很多单位通过设置一些事业编制的机构或者行业协会等来消化这部分人员，搞体外循环，这样做，不仅增加了改革成本，而且增添了新的“准”管理机构。

4、法律保障的不健全。由于受计划经济和部门立法的影响，我国各部门在相当程度上存在一个部门一套法律体系的现象，各部门依照自己制定的法律法规各自为政，有些甚至是相互冲突，这难免会造成各部门和地方之间在业务沟通上的困难加大，办事不顺畅，行政效率降低。大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用出现了一定的问题，同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，国家应当以此为契机，废止过时的相关法律法规，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

三、破解大部制改革困境之道

1、梳理部门关系。从国际社会的经验看，“大部制”能解决政出多门、政府之间职能交叉、权责不清的状况。“大部制”方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图，因此，实行“大部制”不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而要对“三权”进行厘清、分立归属，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。这也是我国大部制和其他国家不一样的地方，它暗含了更多政府权力规制、重构的内容，决策与执行、监管适度分离。从各国政府机构改革的趋势来看，都存在着强化综合性政府机构的特点，充分发挥大部门的优势，并实现决策与执行职能的分离；政府内阁部门主要负责研究和制定政策规划，大臣及其助手们不负责管理和执行事务，专门的执行机构负责政策执行和服务的提供，决策机构与执行机构之间建立合同关系，并通过绩效考核保证政策的执行。我们也可以参照这些做法，成立执行机构，使其与决策部门之间形成清晰的责任关系，这样，既有利于政府核心部门专心致力于决策，保证决策的高效和科学，又有利于使政策得到更好的执行，还有助于减少因权力集中而导致的腐败现象。

2、创新行政文化。转变行政文化观念的主要问题，就是要从我国的国情出发，同时，借鉴世界各国成功的公共行政管理经验，具有前瞻性的逐步建立起具有中国特色的、较为先进和系统的行政思想和行政理论，具体说来，就是根据我国社会发展进步的客观诉求，不断校正和确定政府在广泛的经济生活、政治生活、社会生活、文化生活中的角色定位和角色规范问题，这种定位要跟得上时代发展的步伐。当然，这种角色定位和角色规范更需要相关的法律法规加以明确和规范，从制度上而不是从意念和道德上去规范。从我国现实的情况来看，进一步明确区分公法与私法意义上的政府的权利与义务，从私法的意义上树立官民平等的行政观念，进而克服“政府中心论”、“官本位”以及“自为行政”的观念，这是政府行政改革的主要难点之一。

3、完善人员分流制度。要在各级各地政府的统筹安排下，让分流人员在预定的时间内相对顺利的离开政府，离开原来的工作岗位，较为顺利地走上新的工作岗位。关于人员分流的政策导向、政策标准和政策操作具有公开性和透明度。要把工作需要，群众参与，综合考评，组织决定结合起来，为实现群众参与和竞争上岗而制定必要的规则、程序和形式。同时，完善人员分流制度，保障分流人员的利益，解决其后顾之忧，使人员分流实现平稳过渡，减少动荡，这样，才能减少改革的阻力。人员分流是维护国家正常秩序的保障和基础，关乎整个公务员队伍的稳定和社会的安定。

4、健全法律保障制度。在我国，一个部门一套法律体系的现象比较严重，这是计划经济和部门立法的结果，在进行大部制改革后，相关的执法主体，诉讼管辖和法律适用范围等会出现诸多新的问题和矛盾。与此同时，大部制改革必然会涉及到现行法律法规的修改修正问题，我国政府应当以此为契机，实行综合立法，使我国的法律体系进一步协调和统一。第一，必须由全国人大常委会对所有的部门立法进行统一审核和规范，对那些与现行法律制度相抵触的部门立法要尽快废除，对于那些与我国立法原则和与现行法律法规相适应的部门立法，要经全国人大常委会开会讨论后才能通过并颁布实施。第二，切实强化行政组织的法制体系建设，推进行政组织的有效设置、合理定位职能和运行机制的法制化，以法律的形式将政府部门的设置固定下来，不得随意增减，如有增减的必要，需要提交全国人大常委会并修改相关法律。政府各部门要在法律规定的范围内行使职权，不得违反法律。第三，强化预算的法制化。立法机关要制定严格的预算法案，对各行政部门进行严格的财政控制，监督每一笔财政支出的具体去向，坚决打击滥用职权、贪污腐败和公款吃喝等腐败现象。

①张国庆著：《行政管理学概论》，北京大学出版社，2006年版。

②范迎春：《中国拟推行大部门行政体制部门利益成最大梗塞》，《半月谈》，2007年第21期。

③李军鹏：《大部制：一场综合变革的开局》，《南风窗》，2008年第4期。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）02-0146-03

2009-12-30

刘海波（1983- ），男，山东安丘人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：公共治理与行政伦理。