建国以来党管农村工作体制机制的沿革及启示

谢忠平

（中共天津市委党校 党建研究所，天津 300191）

建国以来党管农村工作体制机制的沿革及启示

谢忠平

（中共天津市委党校 党建研究所，天津 300191）

党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。建国以来，在领导农村工作的实践过程中，党管农村工作的体制机制也得到不断的完善和发展，形成了自己的特点。回顾和总结建国以来党管农村工作体制机制的变迁，为以后进一步创新与完善党管农村工作体制机制提供了有益的借鉴。

建国以来；党管农村工作；体制机制；沿革与特点；经验与启示

新中国成立以来，由于农村工作始终在党和国家的各项工作中具有战略性、基础性的地位和作用，党中央也始终把农业、农民和农村问题摆在各项工作的首位，始终坚持党对农村工作的强有力的领导。在领导农村工作波澜壮阔的执政实践中，不但初步形成了一套具有中国特色的党管农村工作的体制机制，而且为未来党管农村工作体制机制的进一步完善与创新积累了宝贵的经验。

一、建国以来党管农村工作体制机制的沿革

第一阶段（1949-1957）：党管农村工作体制机制的形成时期。新中国成立后，党直接领导完成了土地革命，引导农民走上了合作化道路，并迅速在中国农村建立了乡村基层政权体制，基层乡镇建党委，村建党支部。1952年11月12日，中央决定成立农村工作部，负责制定和实施全国农村的各项方针政策，并且每两个月要向党中央做一次关于农村工作的专题报告。1953年2月，建立中共中央农村工作部，与分管农业的副总理和国家农业部共同实施中央的农村工作政策；地方在县级以上各级党委建立农村工作部（或农村工作委员会），作为同级党委领导农村工作的工作部门。

第二阶段（1958-1978）：党管农村工作体制机制的曲折发展时期。1962年10月，撤销中共中央农村工作部，中央和地方党委对农村工作的领导趋于党政不分；随着人民公社的普遍建立，基层实行党政合一、权力高度集中的“一元化”领导体制，这一时期是农村干部权力的鼎盛时期，也是基层组织的超强控制时期；“文革”时期，各级革委会成立，党管农村的体制机制处于紊乱状态。

第三阶段（1979-现在）：党管农村工作体制机制的改革完善时期。“文革”结束后，中央没有恢复农村工作部，但80年代设有农村政策研究室，承担一定的政策指导职能；1989年，撤销农村政策研究室，中央再也没有设立专门指导农村工作的机构。地方仍普遍保留党的农村工作委员会或农村工作部。基层随着家庭联产承包制的推行，乡镇建制的恢复，人民公社的解体，党的方针政策通过县、乡党委一直到村党支部贯彻落实；随着农村经济的发展，有的农村在村一级建立党委；实行民主自治，有的基层党组织直选，党的基层领导体制开始进入民主化、制度化和规范化的阶段。

二、建国以来党管农村工作体制机制发展的特点

1、中央领导体制从直接领导转为政策指导，但始终坚持党对农村工作的强有力领导。从新中国的成立到改革开放之前，党对农村工作的领导体制，在党中央的层面表现为直接领导：即要么通过中央农村工作部直接领导农村工作，要么直接由中央作出决定。十一届三中全会以后，中央领导体制由直接领导逐渐转变为政策指导。中央没有恢复于1962年撤销的农村工作部，1983年设立的中共中央书记处农村政策研究室，基本上是一个研究机构，受中央委托起草有关农村方面的政策性文件，既不管人、财、物，更不会直接发号施令。1989年，中央农村政策研究室撤销后，中央再也没有设立专门指导农村工作的机构，农村工作由中央直接制定重大方针政策，由国务院具体实施。与改革开放以前相比，以中共中央名义制定下发的关于农村工作的决议文件减少，一般都是在历次党代会报告、中央经济工作会议以及关于制定国民经济和社会发展的规划纲要中，中央对农村工作都会作出相应的规定和要求，当然，特别重大的问题，仍以中央全会决议的形式加以制定。因此，尽管党管农村工作的领导体制有所变化，但党中央始终把农业、农民和农村问题摆在各项工作的首位，始终坚持党对农村工作的强有力的领导。党的领导是保持农村社会稳定和经济繁荣的根本政治保证，也是农村基层民主建设得以顺利进行的根本政治保证。正如党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中所指出的：“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则”。

2、党在领导农村工作的过程中，始终坚持党委决定重大方针政策，党委和政府共同实施的工作机制。从建国以来的实践来看，无论是50年代的土地改革、农业合作化、人民公社，农村公共食堂、60年代的“四清”和社会主义教育运动，70年代的农业学大寨，80年代的家庭联产承包责任制、废除人民公社和恢复乡镇建制、发展乡镇企业，还是90年代的村民自治以及进入新世纪以来的建设社会主义新农村和农村土地流转，这些引起中国农村发生深刻变革的重大事件都是在党中央的直接决策和直接领导下进行的，在具体的实施的过程中，都是党委和政府共同实施的工作机制。

3、地方始终实行党政双重领导体制，存在党政机构重叠的问题。针对这一问题，在2006年至2007年的全国省、市、县、乡（镇）四级党委换届中，全国各地基本实现了中央提出减少地方党委副书记职数、实行常委分工负责、扩大党政领导交叉任职比例的要求，地方各级党委内部大多实行了“一正两副”的形式，地方党委不再设立专管农业的副书记，从而使得地方在管理农村工作中存在的双重领导体制得到一定的变革和改善。同样，在最基层的农村党支部与村委会，也存在双重领导体制的困扰，根据《村民委员会组织法》，农村经济社会发展的各项工作应由村民大会直接选举出来的村委会负责，但根据《中国共产党基层组织条例》，乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心，这就说明村党支部可以领导村委会，村里的各项事务也离不开基层党组织的领导，因此，仍然实行的是一种双重领导体制。

4、基层党组织对农村工作的领导经历了从高度集中向发挥农民群众自主精神的转变。新中国成立后，乡村党组织是伴随着土地改革运动的开展而逐步建立起来的，并在土改工作队撤离后在乡村居核心领导地位。土改后，党领导亿万农村走集体化道路，到1958年开始在基层建立了政社合一的人民公社体制，这一领导体制的突出特点是领导权的高度集中统一，即党的一元化领导。“文革”时期，各级革委会纷纷成立，体制虽然非常紊乱，但人民公社的体制仍然得以保留下来。在改革开放后的1982至1985年期间，农村恢复了乡镇建制，取代人民公社体制，稍后开始用村委会取代原来的生产大队，行驶行政管理职能。经过10多年的试点，1998年，国家正式颁布实施《村委会组织法》，将村委会定位为群众自治组织，在基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。党的十六大提出完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治制度。基层党组织对农村的领导实现了由高度集中体制向发挥农民群众自主精神的转变。

三、建国以来党管农村工作的经验与启示

1、必须用科学的体制机制来保证党对农村工作的领导。一要深刻认识建立健全科学的体制机制的重要性和必要性。我们要把体制机制当作一种资本来对待，科学的体制机制可以减少党的执政成本，增强党的群众基础，巩固党的执政基础；相反，则会带来制约和削弱的负面作用。因此，必须以科学的体制机制来保证党对农村工作的领导。二要坚持衡量体制机制科学化的基本标准。即有助于更好地推动农业生产力的发展；有助于协调各级各类领导农村工作的机构之间的关系；有助于建立领导者与被领导者即党组织与农民群众之间的良性关系；有助于克服官僚主义，增强领导活动的效率与活力；有助于培养造就更优秀的领导农村工作的干部队伍；有助于农村的和谐稳定。三要积极探索推动党管农村工作的体制机制科学化的实现途径。如及时调整党管农村的各类各级机构的设置、科学划分各级各类机构的职责与权限、合理规定领导者的领导层次与幅度；积极探索切实加强基层组织建设的方式方法，扩大覆盖面，创新活动方式，充分发挥农村基层组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，等等。总之，只有不断推动体制机制的创新，建立科学合理的体制机制，才能保证党的农村政策的顺利实施，促进农业发展、农民增收和农村稳定。

2、必须随着农村经济社会的发展适时改革完善党的领导体制和工作机制。任何领导体制和工作机制都具有社会属性和自然属性，它的社会属性决定了我们必须根据生产力的发展和经济基础的改变，不断变革并发展领导体制和工作机制，以使其适应变化了的情况，突破原有的僵化与教条的观念。它的自然属性决定了我们变革、发展与完善领导体制的过程中，正确地对待历史上与国外的领导体制，既不能盲目照搬，也不能一概排斥，而应在立足自身现实条件的基础上，采取客观、科学的态度，去粗取精，取长补短，用批判继承的观点吸取其中的合理因素，为我所用，以加快党管农村领导体制和工作机制的改革与完善的进程。正是基于以上认识，在进入改革开放新的历史时期后，随着家庭联产承包责任制的推行，人民公社这种政社合一的体制明显不适应农村经济社会发展的需要，于是，我们党果断地恢复了乡镇建制，撤销了人民公社。自1998年推行村民自治后，针对农村基层普遍出现的“强村委、弱支部”的局面，各地党组织探索推行了直选党支部书记、“一肩挑”、“两推一选”、“公推直选”等方法来增强农村党支部的群众基础。总之，随着农村经济社会的发展，适时改革完善党的领导体制和工作机制，是建国以来党管农村工作的一条宝贵经验。

3、改革党管农村工作的体制机制，必须尊重农民群众的首创精神。只有这样，才有利于调动农民群众的积极性，维护农民群众的根本利益。党的农村政策好不好，领导体制活不活、工作机制顺不顺，农民群众感受最深，也最有发言权。党领导农村工作的实践也证明，什么时候我们对农民群众的首创精神给予足够的尊重，对他们的积极性加以充分的调动，切实维护他们的根本利益，什么时候党管农村工作的体制机制就能做到运转协调、科学高效，党在农村的执政基础也就越加巩固。在社会主义建设初期，我们党曾经超越生产力的发展水平，不顾农民群众的切实感受和真实意愿，在农村建立了政社合一的人民公社体制，结果，使社会主义建设遭受重大挫折。改革开放后，我们吸取了这方面的惨痛教训。1979年9月28日，中共中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中明确指出：我们对农业的领导，一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，一定要坚持民主办社的原则，尊重和保护社员群众的民主权利，决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的“一刀切”。在这一精神的指引下，农村才出现了家庭联产承包经营责任制、乡镇企业、农民进城打工、村民自治、土地流转、农民专业合作组织等等这些新生事物，这些都源于亿万农民的创造，无不是尊重和充分发挥农民首创精神的产物。对此，邓小平深有感触地总结道：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”①胡锦涛总书记也指出：“在改革的过程中，必须注重调动广大农民的积极性和主动性，尊重农民的首创精神，切实保障农民的自主权。”②因此，我们必须坚持“党委领导，农民主体”的原则，尊重农民的首创精神，相信群众并依靠群众，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为党领导农村一切工作的出发点和落脚点，在总结研究农村改革发展实践中不断创新党管农村工作的体制机制。

4、必须积极推动党管农村工作体制机制向民主化、制度化和规范化的方向发展。党的十一届三中全会以来，我们加快了党管农村工作体制机制民主化、制度化和规范化的步伐，但由于各种原因，党管农村工作的体制机制在总体上仍然属于集约制、一元制或者统属制。从党中央自上而下，一级管一级，形成的是一个类似金字塔式那样的指挥系统，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。现行的这套体制机制具有权力集中、责任明确、步调统一、行动迅速等好处，但也存在权力过分集中，容易滋生官僚主义，导致“一把手”独断专行，上级包办下级，从而压制下级与基层的积极性、主动性与创造性等缺点。要克服以上缺点，就必须通过各种措施来积极推动党管农村工作体制机制向民主化、制度化和规范化方向发展。只有使党管农村工作的体制机制走上民主化、制度化和规范化的轨道，才能推动农村基层民主的发展，活跃农村基层民主生活，保障农民群众直接行使民主权利；才能充分调动广大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性；才能推动党的农村政策的决策民主化和科学化，推动农村基层组织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系；才能科学引导农村干部依法治村，正确执行党的群众路线和政策，按章办事，做好工作。

注释：

①《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1993年版，第242页。

②《十六大以来重要文件选编》（上），中央文献出版，2004年版，第117页。

D267.2

A

1671-2994（2010）02-0078-03

2010-01-07

谢忠平（1976- ），男，江西九江人，中共天津市委党校党建研究所副教授。研究方向：党的建设。

责任编辑：许如江