地方人大常委会研究：总结与反思——以近五年来的相关论文为综述对象

刘伟

地方人大常委会研究：总结与反思
——以近五年来的相关论文为综述对象

刘伟

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

地方人大常委会在我国的政治体系中占据着非常重要的地位，其功能发挥和实际运作也面临着结构性和具体性的难题。近年来，来自各方面的研究者对此问题进行了不同层面、不同深度的探讨。通过对近五年来国内发表的相关论文的总结，可以看出，现有的研究基本上涉及了地方人大常委会运作的方方面面，但在研究的深度和系统性方面都略显不足。从学术上反思，今后深化地方人大常委会研究的一个可取路径就是实现学界和政界的有效沟通。

地方人大常委会；研究综述；反思

一、谁在研究地方人大常委会？

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大和地方各级人大是人民行使权力的国家机关。从其形成和发展的历程来看，虽然几经波折，但总的过程是不断完善和发展的。人大常委会作为人大的常设机构，并非和人大制度同时产生。地方各级人大常委会的设立更是晚于全国人大常委会的设立：1954年宪法确定设立全国人大常委会，地方各级人大常委会是1979年才开始设立的。地方人大常委会作为地方人大闭会期间的常设机构，其政治地位从形式和法理上讲都非常重要。但是，由于地方人大常委会运作的非公开性，以及其实际政治地位在我国现阶段所受到的结构性制约，突出关注地方人大常委会的研究成果很少，有影响力的则更少。

根据笔者比较粗略的整理，仅就论文来看，可以发现，近五年来，比较集中而明确地探讨地方人大常委会运作的期刊，主要包括《人大研究》、《人大建设》、《中国人大》、《上海人大月刊》、《江淮法治》以及其他的各级地方人大所主办的政府刊物，还有几篇MPA的学位论文和一篇华东师范大学的博士论文。这些论文大致又可以分为三类：一类是发表于研究人大的专业刊物上的学术论文，一类是主要发表于各级地方人大所主办的政府刊物或专业刊物上的工作论文，再一类就是高校部分学生所作的学位论文。而纯学术性的人文社会科学杂志，近五年来刊发的专门针对地方人大常委会运作的，只有极少数的几篇如《理论探讨》和《广东社会科学》等杂志上发表的相关论文。如果考虑到部分研究人大的专业刊物也是由政府主办的（如甘肃省人大常委会主办的《人大研究》），基本上可以推论出：对于地方人大常委会的研究来说，地方人大的相关部门和人员可能是一个主体，来自学术界的关注和探讨则稍显不足。当然，如果考虑到若干专门探讨地方人大常委会运作的学位论文，又可以说，学术界近年来对这一问题似乎逐渐有了探讨的兴趣。

二、他们主要探讨了哪些问题？

1．人大功能

关于地方人大常委会的产生及其功能，许崇德先生有一个比较积极的评价。他认为，1979年地方各级人大常委会的设立，不仅从根本上改变了当时“革命委员会”那种极不适当的状态，而且使地方人大成为更有权威的人民权力机关。作出这一判断主要基于三点理由：第一，地方人大常委会可以经常行使权力，而不必像以往那样由执行机关行使人大常设机关的权力；第二，地方权力机关有可能实现对“一府两院”工作的监督，改变了以往由政府行使人大常设机关权力时自己监督自己的状态；第三，改变了以前行政驾驭司法之上的状况。由于人大代表数量众多，人大常委会存在的现实意义就是弥补人大的不足，这从根本上是为了充分发挥人大的作用和功能。

2．主要问题

从现有的相关论文来看，大致可以分为两类：一类是学术界（特别是法学界），探讨的几乎都是地方人大常委会职权和法理地位方面的问题；一类是地方人大的实际工作人员，他们多关注地方各级人大常委会在实践中出现的一些新情况以及一些具体经验的总结，就其实质而言，涉及的还是地方人大常委会的职权问题。地方人大常委会的职权很多，归纳起来就是“四权”，即重大事务决定权、部分立法权、人事任免权、对“一府两院”的监督权；也有学者将其概括为规范、决策、监督和组织四大功能。当然，学界和政界对这“四权”的关注也有明显的侧重点，即对监督权的探讨较多，特别是2006年《监督法》出台后，在相关研究中形成了监督权“一家独大”的态势，对人大常委会监督权的落实已经成为跨越学界和政界的强烈共识。有学者就指出，总体而言，地方人大常委会职权行使存在如下三种状态：一是有些职权行使不够，有些基本没有行使，如罢免权、特定问题调查权等；二是有些职权虽已行使，但在执行中权威性不够；三是有些职权行使了，但效果不明显，如监督权。

从结构——功能的角度看，在现实情况下，人大常委会的功能发挥还很不够：规范功能和监督功能的发挥尚显不足；监督功能的发挥与宪政的要求有一定的差距；组织功能的有效性不足。这与人大常委会的结构相关联。而地方人大常委会的结构问题主要表现在：在规模结构上，人大常委会委员数量太少，民主性不足；在专业结构和知识结构上，具有法律专业背景、经济专业背景的委员偏少；在内部结构上，地方各级人大常委会的内部设置不完善，机构设置、人员编制和所承担职责不匹配；在年龄结构上，常委会组成人员年龄偏大，影响工作的稳定性和连续性，包括高龄委员多、不驻会委员多、领导干部过渡来的委员多。同时，地方人大常委会还存在“地域构成缺陷”和“阶层构成缺陷”等问题。在现有的相关研究中，这一分析显得比较全面。

单就地方人大常委会对“一府两院”工作的监督而论，它是宪法规定的职权（宪法104条），《监督法》（2006年）也进一步明确了监督的范围和重点，甚至规定了七种监督形式：听取和审议专项工作报告、计划与预算监督、组织执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。但是立法的不周延性给具体的实施还是带来了很多的困惑和争论。如重大违法案件的“个案监督”与司法独立之间的问题，能不能监督宪法实施的问题，具体监督方式的问题，计划（规划）的监督问题（预期性指标与约束性指标），预算监督的问题，等等。对于一些监督方式在实践中不常见的根源，有学者在分析后指出“认识不到位，不愿用；习惯未养成，不善用；制度不健全，不好用”是其缘由所在。

预算执行监督方面。有研究者认为，从行使方式来看，包括听取和审议政府预算执行情况的报告，询问和质询，组织特定问题调查委员会，撤销、组织执法检查，组织人大代表进行视察和专题调查，评议等。可考虑先在人大常委会设立专门的审计工作委员会(室),强化人大的审计监督,政府现有的审计机关及其工作体系保留不变,待宪法、法律修改后再行调整。

在常委会分组审议方面，部分议事制度不完善（会议议程安排过多，出席和列席会议制度规范不够严格，发言制度不够完善）、部分常委会组成人员履职能力欠缺、常委会分组审议缺乏有效监督（监督主体不明确、监督手段缺乏、缺少奖惩措施）、审议意见办理缺乏有效监督。

规范性文件的备案审查，也是部分学者分析常委会监督职能的切入点。他们指出，从备案审查范围（制定主体、内容），审查程序和机构，审查启动程序，审查标准，反馈机制和纠正程序，责任追究等方面可以进一步完善。

此外，有学者提出：人大及其常委会应当成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益协调机构。就总体而言，地方人大常委会的结构与功能应当围绕制约权力与保障权利进行设计。地方人大常委会基本的直接功能是制约权力。地方人大常委会间接的最终功能是人权保障。人大常委会要对“一府二院”进行有效监督，应当把自己置于对立面的位置，而人大常委会对“一府二院”的支持应当是监督的有效结果，把支持与人权保障统一起来。

3．改革思路

概言之，针对现有地方各级人大常委会运作中的诸多问题，研究者们主要提出了以下几种改革思路，但对于具体的改革路径所可能遇到的问题，相关的研究者并没有展开相关分析。第一，从“人”的角度，即从改革地方人大常委会组成人员着手。包括委员来源、专兼职委员的比例、知识专业结构、年龄等。第二，从“会议”的角度，即从完善人大常委会主任会议、分组审议会议、常委会等会议程序制度着手。包括会前、会中、会后各种制度安排的规范化、严格化、标准化，如请假制度、发言制度、审议意见反馈制度等。第三，从“职能”的角度，即以《监督法》的颁布为契机，以监督职能的规范和完善为突破口。从地方各级人大常委会的“四权”来看，监督权是其核心。包括常委会内部机构的设置、审计机构的设立、预算监督的强化等。由于立法、人事任免等方面的职能在现行的权力架构下，可操作性空间并不大，监督职能可以成为一个改革点。就努力方向而言，增强地方各级人大常委会的开放性，拓宽公众的参与途径也是一个可以尝试的选择。

而就完善地方人大常委会的结构与功能而言，学者提出的基本思路是：不断促进公民的对内参与，加大公民参与的广度与深度，在广度方面可以增加参与的人数，在深度方面可以扩大参与的权利，而不是仅仅是“听”的权利；不断促进委员的对外联系，建立健全委员联系公民工作制度，以制度形式督促委员到群众中去，认真履行委员义务；加大对行政权的监督力度，重点从权限和程序上予以加强和完善。

在具体措施方面，有学者提出，权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为，对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查，一旦发现该抽象行政行为违法或不当，应切实履行监督职能，及时予以撤销。同时，调整政治权力结构的框架，关键在于党政分开，执政党的依法执政与国家权力机关的依法监督实现统一。

在已有研究中，还有一类文献是关于地方各级人大常委会“会议”的研究，包括常委会、主任会议、分组审议等。“完善会议内容，创新会议形式，建立发言制度，加强会前调查研究，树立敢于用权理念，推行自选题发言”是实践者的基本共识。

总结来看，就改革思路而言：第一，要注意常委会组成人员构成的广泛性与代表性，及议事能力和水平。适当减轻其本职工作的压力，以保证履行法定职责的时间和精力；不断用组成人员守则要求组成人员，因为荣誉大，要求就高，有职权，就有责任，权利义务相一致；对组成人员设置问题进行专门研究，应向增加专职，其余半专职化发展，因为人大集体有权，个人无权，而正确决定是多数人意见的集中。第二，会议实效的关键环节在于审议结果和重要正确意见的落实，对分组审议意见一应如是。第三，建立健全，并认真执行“反馈制度”。第四，立法与监督两大职能应有机结合，立法的事项往往也是监督的重点，而监督的重点又往往需要立法。第五，提高会议的透明度、公民参与度，增加无主题自由发言。因为现有的会议存在诸多局限：其一、对列入地方人大常委会会议的议题审议深度不够；其二、会议议题涵盖面较窄；其三、会议审议发言时肯定成绩多，提出意见建议少，批评更少；其四、有些成员在会议前对审议内容缺乏了解，心中无数，无从谈起。

在常委会分组审议的改进方面，应做好分组审议前的准备（改进调研形式、保障常委会组成人员的知情权），完善常委会分组审议的相关制度（会议请假制度、议事规则、审议意见交办督办和反馈制度、改进常委会分组审议议程安排），创造条件为常委会委员配备助手，提高人大常委会机关服务水平，提高会议的公开化程度等。

也有学者按时间顺序，从会前、会中和会后三个阶段提出改进措施。会前：精心筛选议题、做好审议报告准备、把好报告送审时间关。会中：重点发言与普遍发言相结合、审议发言与询问相结合、审议发言与票决相结合。会后：及时形成审议意见、建立督办制度、实施监督问责制。

除了对常委会各种职能的完善外，对实际政治生活中出现的新情况，学界也有一定的关注。如常委会考评人大代表（常委会和人大代表的关系）、党委书记兼人大主任、“无主题发言”等。人大常委会主任在党内的地位问题一直备受关注。在1993年以前，地方人大常委会主任一般不在地方党委中任职，只列席地方党委会。1993年以后，情况有了改变，不少地方省委书记退下来，被安排到人大任常委会主任。但由于地方人大常委会主任在党委领导班子中职位不高，一般仅为常委或委员，而地方政府的主要领导人则为副书记，党内职务高于地方人大常委会主任，这不但不利于把党委的有关决定和精神带到人大及其常委会，也影响到地方人大作为地方国家权力机关应有的地位和作用。1998年，中组部发文要求省级人大常委会主任尽量安排党委书记兼任，从而形成了党委领导人大这一在组织人事安排上的主流格局。提高人大常委会主任在同级党委中的地位，在现行的权力结构下可以提高人大的地位，但是以党委书记兼任，却带来了新的问题：其一，本来党委、人大、政府、政协四位一体，但党委书记兼任人大主任，形成了人大自身领导人的角色缺位。其二，人大常委会的常务副主任主持工作，起不到人大主任应有的作用，实际降低了人大的地位。其三，人大常委的工作班子实际成了党委的下属机构。

三、如何进一步推进现有的研究？

当前中国地方人大常委会相关研究的问题意识和讨论深度，从某种意义上受制于现有的政治结构和政治体制。就现有研究来看，一方面的问题是研究后（短期内）无法操作的“实践困境”；另一方面便是研究本身的深度和境界有待提升。“实践困境”方面并非研究者力所能及的范围，但研究深度和境界却是学者应该也可以努力追求的目标。可以发现，现有的这些研究中，除了人大实际工作者比较“正式”和“经世致用”的文字外，一般文章的思路几乎无一例外的都是“问题——对策”模式。当然，发现问题进而解决问题，对政府领域中的相关研究而言必不可少，本来无可厚非。但研究者特别是学者，如果仅仅就具体问题展开对策研究而忽视了这些问题背后深层的结构性原因，这样的思考其深度往往是有限的，对问题的分析往往也不能够全面。如对地方人大常委会的分析，除了一篇从结构-功能角度展开分析的有些理论深度之外，其余的文章在深度方面则略显不足。大部分文章都缺乏一个清晰的分析框架和理论基础，只是就问题谈问题。对策建议部分，相关的研究也基本大同小异。就具体的改革路径而言，并没有一篇文章提出整体的改革思路，只是对一些具体的问题提出了改革建议，如常委会各种会议如何更加有效组织、规范性文件如何集中整治、预算审计监督如何实施等。虽然谈论具体问题也是有意义甚至是不可取代的，但总体性和结构性的研究才是更为根本性的问题。尤其是学术界的相关研究者，进行更为深入的思考是其不可推脱的责任。

地方人大的实际工作人员，基于他们的工作实际而就具体问题展开对策研究，这还比较好理解，也应得到支持。但如果学术界的研究也仅仅满足于过于急切的问题和对策，或者仅仅满足于对制度文本的解读，那就有些让人遗憾了。因为，学者在帮助人们认识现有地方人大常委会运作方面没能贡献其应该贡献的知识增量和学术增量。虽然，制度文本的解读本身也是有价值的。再考虑到本文一开头所谈到的研究格局，我们有必要就深化对地方人大常委会研究作出一些反思。笔者认为现有的关于地方人大常委会的研究，存在的最主要问题是理论与事实之间不能很好的衔接。实际工作者在事实的掌握方面占有优势，但他们在理论思考和全面分析方面可能存在局限；而学术界在理论建构方面存在优势，却一方面放弃了这种优势而只就问题谈问题，另一方面却满足于理论本身，对地方人大常委会的实际运作缺乏深入调查。今后若要深化地方人大常委会方面的研究，则要实现学界和政界的对接和互动。学界积极参与到（至少是观察）地方人大常委会的运作中，在充分掌握政治事实的基础展开学理探讨和理论建构，政界在理论的指导下深入反思其面临的实际问题，并探索具有制度创新价值的改革路径。只有这样，才能务实地拓展地方人大常委会方面的研究，也才能让学术研究对政治改革真正有所裨益。

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（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）04-0018-05

2010-03-23

刘伟（1978-），武汉大学政治与公共管理学院副教授，博士，主要研究方向为发展政治学与当代中国政治。