国土资源监督体制的归纳与思考

邓 锋,王雪峰

(中国国土资源经济研究院,北京101149)

国土资源监督体制的归纳与思考

邓 锋,王雪峰

(中国国土资源经济研究院,北京101149)

本文首次从监督主体的视角,归纳了国土资源监督体系的总体构架;分析研究了国土资源行政管理者与监督者的关系;指出了国土资源监督管理存在的问题,并从体制建设、权力制约、行政效率等方面提出了对策建议。

国土资源;监督;体制

国土资源监督与日常行政管理相比,既有明显区别,又有密切联系。西方发达国家在长期的管理工作实践中,逐步形成了决策、执行、监督三权分立的政府管理体制格局。但我国与之相比,仍有差距,监督与行政管理往往重叠在一起,尚未形成明确的职能化分。国土资源系统在长期的体制建设中,初步形成了国土资源监督体系的体制构架。但国内相关研究往往从监督内容着手,侧重研究国土资源调查、规划、开发等不同环节的监督措施和手段。本文从监督主体着手,系统分析和研究了国土资源监督管理的体制格局。

1 国土资源监督的体系构架

国土资源监督的体系构架,总体上应包括:行政监察 (国土资源)系统、国土资源执法监察系统、国土资源督察系统和企业内部监督四类监督力量。各类监督力量,监督主体不同,对象不同,监督内容也有差异。

1.1 行政监察 (国土资源)系统

行政监察 (国土资源)系统 (监察局、纪检组)是作为外来监督力量,对国土资源部门的监督,作为国家行政监察重要组成部分而存在,是代表国家监察机构监督国土资源部门的行政管理工作。监督对象为国土资源行政管理人员。其体制机构设置包含两部分:一是为履行国土资源效能监察和廉政监察而设置的监察机构,二是为履行党风廉政监察职能而设置的纪检机构。由于我国的特有政体,这两部分往往采用合署办公的模式。

1.2 国土资源执法监察系统

国土资源执法监察系统 (执法监察局、队)是作为国土资源管理部门的组成部分,为履行国土资源管理职能而对开发利用国土资源的企业和个人的监督。国土资源执法监察机构不具有独立的执法主体资格,因此,它与国土资源部门并非平行的相互监督关系,其所拥有的全部权力均来自于国土资源部门。在地方,国土资源执法监察系统由国土资源行政执法机构 (执法监察局、科)和国土资源执法监察专业队伍 (执法监察队)组成。

1.3 国土资源督察系统

国土资源督察系统涵盖了矿产督察员制度和土地督察制度两部分内容,但二者无论监督主体、对象还是监督内容,均有很大差异。

首先,土地督察职能与行政监察和执法监察有明显不同,它是代国务院对地方政府的国土资源管理实施监督。解决的是国土资源省以下垂直管理条件下,中央和省之间的监督“空白”问题,是中央对地方的监督。同时,国家土地总督察又由国土资源部长兼任,从某种角度讲,尽管还不成熟,但这种体制模式至少在机构设置上,初步实现了国土资源系统内的执行与监督的两权分离。

其次,矿产督察员制度又与土地督察制度有着明显的差异。尽管二者名称均有“督察”二字,矿产督察员却分为国家督察员与地方督察员。地方督察员主要由地方国土资源部门从系统内外选拔产生,采用聘用的形式。矿产督察办公室也是作为地方国土资源部门的内属机构而存在,监督对象主要是从事开发生产的矿山企业和个人。从职责和监督对象来看,地方矿产督察员制度的设立与执法监察系统的职能具有共性,都是为履行国土资源行政管理职能而存在的。

1.4 企业内部监督

根据《矿产资源监督管理暂行办法》,地质测量机构承担矿山开发内部监督职责。由于矿山的监督管理需要数据支撑,并具有较强的技术性。而地质测量机构对这些数据的把握,成为其对矿山企业开发行为监督管理的有效依据。一般说来,地质测量机构的监督作用主要表现在以下几方面:一是可以对矿产资源综合开采利用进行监督;二是对矿山企业的矿产储量进行管理;三是对违反矿产资源管理法规的行为及其责任者提出处理意见,并可越级上报。根据国土资源部的要求,大中型矿山必须建立矿山地质测量机构,小型矿山必须配备地质测量人员,没有地质测量机构的小矿,应当聘请有资质的矿山地质测量机构。

2 国土资源监督体系的存在的问题

2.1 中央对地方的监督问题

地方政府作为监管者和行政管理者的身份和职能常常混同在一起,这是国土资源监管效果无法达到客观需求的根本原因。为了解决这一问题,国家对原有体制实施了第一次“修正”,即采用省以下垂直管理体制,将地方行政管理与地方资源管理分开。但垂直管理仅到省一级,仍不能解决中央对省的监督空白,于是国家对原有体制实施了第二次“修正”,建立国家土地督察员制度。虽然两次“修正”取得了一定成效,但仍有问题有待解决:土地督察采用何种手段和方式,对省以下国土资源管理实施监督。

2.2 监督信息来源的可靠性问题

在国土资源的监督体系中,土地督察监督的对象是地方人民政府。其基本任务是:监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理职责履行情况等。目前,土地督察的主要工作方式是,土地督察局监督检查发现问题,提出整改方案,地方政府按照方案整改并反馈给土地督察局,土地督察局再对地方政府改进土地管理工作提出建议。但是,这一工作方式有非常重要的一环被忽略了,在这一系列的工作执行过程中,地方国土资源部门是实际监督者,改进报告也由地方国土资源部门整理、撰写和上交给土地督察局。所以,在这一过程中,土地督察部门获得的整改执行情况信息,其真实程度取决于地方国土资源部门。而地方国土资源部门一旦受到地方政府的干预,报告的可信度则会大打折扣。

2.3 国土资源综合管理与监督的分散的矛盾关系

国土资源管理的基本趋势是综合管理,国土资源监督应当与其发展趋势相一致,实施国土资源综合监督。虽然一再强调综合,但事实上,在管理体制机制建设过程中,依然“地”和“矿”走两套体系。在加强中央对地方国土资源管理监督的过程中,国家建立的是土地督察机构,而不是国土资源督察机构,矿产督察机构却是缺失的。事实上,地方上早已施行却并未有效履行职能的矿产督察办与此确是完全两码事,矿产监察比较薄弱。从实际的情况看,矿产资源方面违法行为相当严重和普遍,没有引起各部门足够重视。在市、县级矿产资源管理部门,还有相当部分是事业单位,不具备执法资格,面对违法行为束手无策。因此,总的看,在矿产执法监察方面,还没有形成一套较成熟的做法,无论是执法监察力量、方式还是社会关注程度、执法监察的效果,都与实际需要有相当大的差距。

2.4 开发企业监督主体与客体的隶属关系问题

相关法规把矿山企业的地质测量机构规定为具体矿山企业的监督机构,并且规定:“地质测量机构对违反矿产资源管理法规的行为及其责任者提出处理意见并可越级上报”。但问题也随之产生,就是如何处理地质测量机构与矿山企业的体制关系,因为二者并非并列关系。《矿山储量动态管理要求》规定,大中型矿山必须建立矿山地质测量机构,也就是说,矿山企业与地质测量机构类似“母子”企业关系。明文规定“地质测量机构有权越级上报”,“越级”二字也从侧面表明了其与矿山企业之间的从属关系。由于二者之间的特殊关系,这种监督效果必然会大打折扣。

3 对国土资源监督体系的思考与建议

3.1 监督部门应有强有力的法定权力

从国家行政管理体制改革的趋势来看,决策、执行、监督的体制内分权,将成为政府机构改革的主要方向。政府将一部分监管责任从行政部门剥离出来,让原有的行政部门偏重于承担行政执行方面的职责。监管部门无论是政府组成机构还是社会中介,都必须拥有法定的权力,并应处在相对独立的第三方位置。国家土地督察制度的建立,在体制上达到了作为一个监督部门的条件,拥有了作为第三方监督地方国土资源开发利用和管理的职能。但仍需在两个方面加以努力:一是在高层级法律中,明确给予督察机构设立的依据,赋予督察部门法定的权力;二是为了国土资源综合管理的需要,努力使土地督察机构向国土资源督察机构转变。

3.2 制度化的联动机制需要加强

行政监察、执法监察和土地督察工作的最终目的,都是为实现国土资源有效管理和国土资源的合理开发利用。从体制上讲,三类监督机构代表的主体、监督对象、监督内容和具体的职能配置都还算合理,也并无明显的职能交叉和重复,但实际的实施效果并不明显。所以,监督体制机构的建立,并不能完全解决问题,运行机制是又一个值得探讨的问题。联席会议、动态巡查、联合执法等被广泛提及和采用,但这些联动方式往往具有随机性和不确定性,采用这种方式的背景,常是基于某一具体案件的重要性或上级领导人的重视程度。而事实上,我们需要建立的是常态化、固定化和制度化的国土资源监管联动机制。

3.3 综合执法与综合管理协调统一

国土资源执法不应实行土地、矿产的“条条化”体制,而应该强调综合执法。长期以来,矿产资源执法监察力度在国土资源执法中偏弱,原因之一就在于基层执法单位往往由过去的土地执法机构演变而来。应明确国土资源执法监察特点,认识综合监督的重要性。国土资源管理部门内部的综合监督,不仅仅是国土资源综合管理的需要,也是提高监督效率、减少人员编制、达到高效管理目标的要求。相对来说,土地执法监察队伍有一些成熟机制和方式,可以根据矿产资源监察管理的需要,加以吸收和借鉴。

3.4 试行决策、执行、监督相对分开体制模式

从资源管理的角度,相对集中统一管理模式仍将继续。这一模式符合资源与经济协调发展的基本方向。但从国土资源监管的角度来看,内部分权也将是长期的趋势,这样既有利于减少重复执法事件的发生,也有利于监督主体与客体的明晰。系统内三权完全分立,目前来说还不成熟,但可以考虑在稳定的前提下,按照决策、执行、监督相对分开的原则,在国土资源系统内部,以试行的形式,在部分地方实行行政管理权和监督权相对分开的模式。适当增加督察和执法监察部门的权力,以有效的实现国土资源监管。

4 结语

国土资源监督管理的体制改革与发展,往往与国家体制改革的方向保持相对一致,这里既有宏观政策的因素。也有我国的特殊国情的因素,因此,监督体制的改革与建设,必将是一个渐进的过程,稳定是前提,效率是目标。

[1] 卫宝军.当前土地执法监察浅析 [J].国土资源情报,2008,(8).

[2] 栗金强.德国行政监察的特点及启示 [J].领导科学,2004,(13).

[3] 祁泉淞.我国国土资源执法监察存在的问题及对策 [J].政法行政,2008,(2).

Induction and thinking of land and resources monitoring system

DENG Feng,WANG Xue2feng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China)

This paper is the first time from the perspective of supervision of the main land and natural resources monitoring system summarizes the overall framework;analysis of land and natural resources of the relationship between administrators and supervisors;pointed out the supervision and management of land and natural resources problems,and from institution2building,power constraints,administrative effi2 ciency,etc.put forward countermeasures and suggestions.

land and resource;monitoring;system

F407.1

A

1004-4051(2010)02-0043-03

2009-10-09

邓 锋 (1979-),男,山东枣庄人,助理研究员,中科院硕士学位,研究方向为国土资源管理体制与政策法规。