征收滇池资源保护费的研究

陆欣玮，赵 ，刘清江

(西南林学院 经济管理学院，昆明 650224)

滇池是我国五大淡水湖之一，属长江流域金沙江水系，坐落于盆地中南部，北临昆明市区，呈南北向分布。湖体略呈弓形，弓背向东，南北长40 km，东西平均宽7.5 km，面积300 km2，平均水深4.4 km，湖容量1.57×109m3，有20余条河流呈向心状注入湖区。滇池是昆明市工农业的重要水源，并维持着昆明的生态平衡。但它也是中国污染最严重的湖泊之一，湖内蓝藻猖獗，生态环境恶化，近年来滇池的污染十分严重，被国务院列为重点治理的“三湖三河”之一。2009年11月23日，云南省昆明市举行了《云南省滇池保护条例(草案)》听证会，会上对征收滇池生态资源保护费进行了讨论。昆明市拟通过将征收滇池资源保护费合法化来增强全民保护滇池意识，引导企业遵守环境保护法律法规，以最小的环境成本获得最大的经济效益。

1 滇池的污染及治理状况

滇池污染经历了一个长期而复杂的过程。水质污染从20世纪70年代后期开始，进入80年代，特别是90年代，富营养化日趋严重，尤其是近年来蓝藻的大面积爆发，使滇池成了“臭池”[1]。为了净化滇池，“七五”以来，中央、地方政府的款项和世界银行的贷款陆续投入滇池治理，虽然在一定程度上缓解了滇池生态环境的恶化，却未完全根治滇池污染，目前滇池仍属Ⅴ类重污染湖泊。

为了治理滇池，云南省政府及各部委已经采取了一系列的治理措施，例如完善昆明市排水系统和污水处理厂建设项目、草海疏浚工程、滇池防洪及污水资源化工程、昆明固体废弃物管理项目、呈贡晋宁排水项目和滇池北岸水环境综合治理工程等。滇池治理项目的实施，可以抑制滇池水质的继续恶化，然而，滇池治理的最终目标是恢复滇池流域生态系统的良性循环，而要达到这一目标是比较困难的。原因是:①从水质预测结果来看，即使是上述治理工程建成并投入运行后，滇池污染也得不到完全控制，特别是滇池处于一个磷矿资源比较丰富的区域，要控制滇池富营养化极其困难;②所有已建和在建的污水处理厂的处理工艺都只有二级处理，其出水的污染物浓度仍较高;③在滇池流域，面污染源的污染负荷所占比重较大，要控制面污染源是比较困难的[2]。

2 征收滇池资源保护费的必要性

2.1 设立滇池保护专项资金

随着经济社会的快速发展以及昆明市居民生活污水排放量的增加，滇池生态环境承受的污染压力也随之加大。在加快滇池治理步伐的进程中，虽然国家划拨了大量的治污资金，滇池生态保护也在一定程度上取得了进展和成效，但是滇池综合治理80%的投入资金筹措困难，资金缺口大，滇池保护治理的形势仍然严峻。在此次《云南省滇池保护条例(草案)》的讨论会上，征收滇池资源保护费已成为与会者的一致共识。征收滇池资源保护费，可以使资源的利用者、受益者甚至污染者，都能直接为滇池的保护和治理提供一定的资金来源。

与此同时，昆明市人民政府将设立滇池保护专项资金，主要用于滇池的保护和扶持流域范围内群众的生产生活。

2.2 增强滇池周边居民保护滇池的意识

生活在滇池流域的每个人既是滇池的污染者，又是滇池污染的受害者，更是滇池治理的责任者和受益者，昆明市提出拟开征此项费用作为治理保护费，以增强全民保护滇池的意识，真正做到“谁污染、谁治理、谁受益”，利于引导企业严格遵守环境保护法律法规，以最小的环境成本获得最大的经济效益，促进形成“以政府为主导、企业为主体、全社会共同参与”滇池治理保护的格局，建立稳定长效的投入机制。

3 滇池资源保护费的征收范围及征收对象

3.1 征收范围

《云南省滇池保护条例(草案)》将滇池流域保护范围划分为三个区域，笔者认为，《草案》对一级和二级保护区的划分是合理的，但是在三级保护区内存在个别污染企业的污水并没有排入滇池的情况，而《草案》却没有考虑到这种情况，因此笔者建议相关部门可以根据这种情况设定具体的征收方式。

3.2 征收对象

由于《云南省滇池保护条例(草案)》只是简单规定了征收对象为在滇池流域保护范围内活动的单位和个人，因此笔者对征收对象进行了细化，试图针对不同的人群制定不同的征收方案，从而体现国家“谁使用谁付费、公平公正、统筹兼顾”的原则。

3.2.1 居民

①市区居民。由于昆明市目前居民的水费为2.45元/m3，居民污水处理价格为1.00元/m3。这个水费价格在全国范围内已经比较高了，考虑到昆明的收入水平和消费水平，笔者提议可以在小幅度提高综合水价的情况下适度提高治污费用的比例，并将提高的部分单项列出，作为滇池资源保护费的来源。

②滇池周边居民。可以根据排放污水的情况将滇池周边居民分为两类，一类是直接将未经过处理的生活污水排入滇池的居民，另一类就是和市区居民一样，污水是经过处理再排放的居民。对于第一类居民，可以采取批评与教育相结合的手段，提高他们其保护滇池的意识。对于拒不接受教育的居民可以强制性地征收一定数额的资源保护费，或者将资源保护费并入水费，同时提高保护费的收费额度来限制其污水排放量;第二类居民则可以参照市区居民的收费水平来征收。切实让滇池资源保护费的征收体现“谁污染，谁付费”的原则。

3.2.2 企业

云南省昆明市环境保护局2009年4月发出《昆明市推行环境污染责任保险实施意见》的公告，明确规定滇池流域2 920 km2范围内从事生产、经营、储存、运输、使用危险化学品的企业，危险废物收集、运输及处置企业，以及钢铁、有色金属冶炼、电镀、化工、焦化制气、制药的企业，都应当参与环境污染责任保险。滇池流域以外从事生产、经营、储存、运输、使用危险化学品的企业，危险废物收集、运输及处置企业，以及化工企业也应当参与环境污染责任保险。并鼓励滇池流域以外从事钢铁、有色金属冶炼、电镀、焦化制气、制药企业也参与环境污染责任保险。

笔者认为，该项规定中圈定的重度污染企业所排放的污水中含有大量超标有害物质，如若污水未经处理或者处理没有达到标准就排入滇池，那么对于已经失去自净能力的滇池来说污染和危害是巨大的。建议这些重度污染企业在参与环境污染责任保险的同时也需要交纳较高数额的滇池资源保护费，一方面限制企业的排污情况，另一方面也可以大幅度增加滇池保护专项资金的总额，使滇池管理局可以投入更多的资金治理滇池。

而对于中度和轻度污染企业，则可以根据它们排放污水的实际情况确定它们的征收额度。对排污达标的企业可以少征或免征资源保护费，同时可以从滇池保护专项资金中拿出部分作为对达标企业的奖励，或者可以减免它们的其他税赋。这样不仅可以提高企业对于减少用水量和处理污水的积极性，还可以在企业中形成一个良性循环，从源头上治理滇池。

3.2.3 景区

滇池周围的景区(云南民族村、海埂公园、大观公园等)都是轻度污染的景观地，它们排放的污水经过处理基本上都达到国家排放标准。建议对于达到排放标准的景区可以不收或者小幅度地征收滇池资源保护费。另外，考虑到有些景区是负债经营，所以对景区进行征收滇池资源保护费时应该综合考虑景区的实际经营情况和排污情况后再制定具体的收费原则。

3.2.4 旅游者

向旅游者征收滇池资源保护费，可操作的方法就是把资源保护费并入到门票当中。但是自从20世纪90年代滇池水质恶化以后，滇池的游客量已大幅度下降，门票价格的上涨会使愈加减少的游客在可预见的范围内继续减少。基于这种情况，向旅游者征收资源保护费非但不能为增加滇池保护专项资金做出贡献，减少的游客量也会使滇池的知名度下降，这对于滇池的治理和发展是极为不利的，所以笔者建议不向旅游者征收滇池资源保护费。

4 征收滇池资源保护费可能产生的矛盾及解决办法

4.1 征收资源保护费可能产生的矛盾

4.1.1 水费价格较高

笔者经过调查，发现北京(综合)水价3.7元/t;上海1.93元/t;成都2.15/t;昆明3.45元/t。污水费上海是0.9元/t，成都是0.8元/t，而昆明是1.00元/t。昆明市加大治理水污染源，征收了高额的水费，但昆明的工资收入水平与北京、上海相比要低许多，已经有不少市民对已经高昂的水费表示不满。如果再把滇池资源保护费并入水费的话可能会有更多的市民持反对意见。

4.1.2 对治污资金的流向不放心

国家为了治理滇池，前后已经划拨了几百亿元人民币，但预期的目标却未达到。然而云南省另一个大淡水湖洱海，面积仅比滇池小50 km2，在几年前也是污染严重，但在花了几个亿抓紧治理后，现在已恢复一湖清水。虽说滇池与洱海不能简单类比，但洱海治理成本低、见效快，促使人们对滇池治污进行反思。

滇池污染是生态灾难，治污的巨额资金又是一块特大“蛋糕”，在治理过程和工程项目招标投标方面很容易出现一些幕后操作。因此有很多市民对滇池的治污资金的用途表示怀疑，甚至有市民直接怀疑治污资金被某些领导贪污。如今再对市民和企业征收滇池资源保护费，就更容易引起市民的怀疑，“是市民真的不差钱还是政府真的差钱”这一幽默的表达，反映出了市民对滇池治污资金流向的不放心。

4.2 征收资源保护费存在矛盾的解决办法

4.2.1 在小幅度提高综合水价的情况下提高治污费用的比例

昆明市的综合水价在全国大型城市中已处在较高的水平上，如果再因为征收滇池资源保护费而大幅度提高水价，势必引起广大民众的不满。建议可以在小幅度提高综合水价的情况下适度提高治污费用的比例，将提高的部分单项列出，作为滇池资源保护费的来源。这样不仅可以免去民众因生活负担的加重而产生负面影响，同时也可以方便有关部门进行费用核算。

4.2.2 对治污资金的流向进行公示

国家划拨几百亿[3]对滇池进行治理，至今却看不到显著的成效，这不得不让人怀疑治污资金是否真的全部用来治理滇池，而很容易出现幕后操作的工程招标就更是民众对治污资金使用去向的怀疑重点。因此，建议政府在对滇池进行治理时可以把资金的每项用途都在指定网站上进行公示，这样不仅可以让民众明确地了解国家治污资金的去向，同时也对自己上缴的资源保护费做到心中有数，缓解民众的怀疑。

4.2.3 通过“利益支付转移”解决污染物业的再安置问题

目前滇池流域保护范围内仍然存在相当数量的破坏滇池流域生态的物业，根据《云南省滇池保护条例(草案)》要求，将逐步迁出这些污染物业。但是如果强行要求迁离，则可能引起比较严重的社会问题，同时因此产生的巨大的资金问题也难以解决。为防止因为迁出破坏滇池流域生态的物业而产生的社会问题和资金问题，建议可以通过拍卖保护区内的过渡期的“独家经营权”或者其他资源，这样就是通过“利益支付转移”而不是“财政支付转移”的手段来解决资金问题。如此一来，也可以让留在保护区内的物业有理由，让迁出的物业也有补偿。

滇池是昆明市的生命之湖，在昆明市的国民经济建设中发挥着重要作用。在对其进行治理的20多年间，国家投入了大量的资金对其进行治理，但滇池水质未能得到根本改变，滇池污染状况也未有改观。虽然治理方案和措施是根据滇池的实际情况而制定的，但也不排除方案在实施过程中不能按照原定计划进行。同时，也有一些人为的因素导致治污资金不能按时投入使用，而使滇池的治理看不到明显的成效。如今政府提出对滇池征收滇池资源保护费，笔者希望有关部门在对资源保护费进行征收的同时可以解决好上述可能出现的问题，并能确保征收的保护费都能够用在滇池的治理上，使市民不再对治污费用的去向产生怀疑。

[1]白昆生.昆明市采取工程措施治理滇池污染[J].水利水电技术，1997，28(5):4-6.

[2]黄永泰.滇池污染状况及其综合治理[J].环境污染与防治，1999，21(8):28-31.

[3]李桀武，艺漩.昆明拟征滇池保护治理费治理投入将超800亿[N].云南科技报，2009-01-15(6).