国外议会议事规则概要

■哲 生

国外议会议事规则概要

■哲 生

议案的讨论

辩论。辩论是议会主要的、最常用的议事方式。一般议会或议院在听取了委员会对议案的审议报告或提案者的报告后，议会或议院会议便开始正式讨论，进行大会发言或辩论。许多国家的议事规则都对辩论的程序、辩论的规则作了规定。辩论要求辩题集中、态度分明、限定时间。辩论程序一般分几个步骤：即动议—双方首席先后发言—双方其他议员轮流发言—双方代表总结—表决。

议员的发言。外国议会议事规则中一般都对议员的言论免责和发言时间限制作出规定，前者旨在保护议员的言论自由，后者旨在约束个别议员漫无边际的发言和利用言论自由阻挠讨论的行为。对于议员的发言，大多数国家对发言次数和发言时间有所限制，一种办法是限制每个议员的发言次数和时间，另一种办法是限制每个议会党团的发言次数和时间。对发言时间的规定从不超过10分钟到不超过30分钟不等，法国、意大利、德国、日本等国对发言时间按该议会的议会党团所占议席比例分配。议事规则通常还规定，就同一问题的第二次发言时间应少于第一次发言，而表达反对意见，发言时间可适当延长或不加限制。如发言人超过规定时间偏离议题，主持人可令发言人停止发言或言归本题；对不听劝阻者，主持人有权取消其发言权。

议员在辩论中的发言，不论在哪一个国家，都由指导机构负责安排。通常的做法有两种：一种是议员可以（或必须）预先向每一场辩论的主持人登记；一种是在辩论过程中，议员可随时向主持人请求发言。议员发言，有些国家不准议员照稿宣读，有些国家允许使用发言提纲或宣读有关技术性材料和引文。极少数国家不对发言加以任何限制，如芬兰等国，只要议员愿意，想讲多久就讲多久，想讲几次就讲几次。

“一事不再议原则”。这一原则是议会议事的惯例，即对于议会已经议决的事项，在同一次会期中不得再次审议和做出决议；如确有必要讨论，也只能在下一次或以后的会期提出和审议。这一原则的目的是为了保证议会意见的一贯性，保持议会决议的权威，也有利于提高议事效率，尤其是防止议会内少数派阻挠议事过程的正常进行。

议事公开原则

议事公开原则有一个发展过程。早期的英国议会多举行秘密会议。在16世纪，英国下院曾通过决议规定“议会的任何人士皆应保守秘密，不得泄密，不得泄露议会大厦内所做所说之事”，对未经许可报道议会活动者甚至可以判处监禁，课以重税。后来，随着议会民主的发展和议员免责权制度的形成，秘密会议在18世纪遭到严厉批判。1787年，议事公开原则写进了美国宪法。

如今，议事公开是很多国家宪法普遍接受的议事原则。如法国宪法规定，议会两院的全体会议是公开的。会议辩论的记录全文公布在《政府公报》中。公开的内容包括：议会会议公开举行；议会议程和日程提前公布；允许公民旁听；报道自由；议会议事录和简报等向社会公开。在信息技术快速发展的今天，议会网站已经成为议事公开的重要渠道，还有些国家设有专门转播议会活动的电视频道。

传统上议事公开原则主要是对全体会议而言，通常不适用于各种形式的委员会。很长时间以来，委员会开会时公开是例外，秘密是原则，但情况也在变化。美国从20世纪70年代开始对委员会的秘密会议制度进行了改革，立法重组法(1970年)要求委员会秘密会议所进行的唱名表决应公布。1973年的众议院规则和1975年的参议院规则要求，除非委员会经公开表决决定以非公开方式召开特定会议(但须涉及国家安全或个人伤害等理由)，委员会(或小组委员会)的听证会在逐条审查阶段须以公开方式召开会议。此后，两院的秘密会议比例均大为减少。两院协议会过去以秘密会议而闻名，甚至被指责为“进行暗中交易的第三院”，但在20世纪70年代后其公开化程度也大为提高。此外，随着立法听证等制度的发展，委员会会议也正在接受议事公开的原则。

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本刊编辑部