基本民生服务去泛市场化分析

沙占华

(河北大学马列教研部,河北保定 071002)

基本民生服务去泛市场化分析

沙占华

(河北大学马列教研部,河北保定 071002)

基本民生服务事关人民群众的生存,事关社会的公平。基本民生服务的泛市场化与基本民生服务的公共物品属性、外部性、信息不对称性及社会公平性等特点相悖,使民生问题凸显,去泛市场化必须加强政府责任。

基本民生服务;非基本民生服务;泛市场化;社会公平

随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展,我国经济社会发展取得了长足的进步,实践证明,坚持市场化取向的改革是正确的。但是,市场不是万能的,某些领域过度依赖市场就会使改革产生这样那样的问题,基本民生服务领域泛市场化所造成的民生问题突出就是例证。

一、基本民生服务内涵和特点

民生关系到老百姓的生存、生计和生活问题,既包括生存性的问题,也包括发展性的问题。其中,有些问题是需要个人解决而绝大多数人能够解决的问题,比如衣食住行问题;有些问题是生存和发展必需而个人又无力完全解决的问题,如教育、公共卫生、养老保障等方面的问题。这些个人无力解决的问题往往又是不得不解决的问题,因为民生问题关系到整个社会的发展和国家的生死存亡。从这个意义上讲,民生是一个与国家和政府相对应的概念。政府应该通过民生服务来解决这些问题。

民生服务是政府为解决民生问题而提供的公共服务,是政府公共服务的重要内容。民生服务根据社会成员的需求层次可以分为基本民生服务和非基本民生服务,基本民生服务是指由政府提供的,用来满足民众最基本的生存和发展需求,保证全体社会成员的最基本的社会权利方面的公共服务,基础教育、基本医疗、基本住房、基本社会保障、公共卫生等都属于此列。由于有些社会成员因出身、能力、机遇等方面的原因,自己的收入水平难以保证个人及家庭的基本生活,陷于贫困状态,因此,保证这些人的基本生活,消除贫困也应该纳入基本民生服务的范围。非基本民生服务则是在满足了基本的需求和保障的基本权利基础上,使社会整体福利水平得以保障所必需的由政府提供的公共服务,如高等教育、群众文化、全民健身等。而那些有钱可多消费,没钱可少消费的民生方面,则不属于政府民生服务的范围。

基本民生服务有以下特点:一是基础保障性。是指为社会成员提供最基础的保障,保障社会成员拥有生存与发展所必不可少的基本权利,缺少这些保障,社会成员的生存状况就会受到影响。基础保障性就在于公共服务要保障社会成员的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康权等。二是直接需求性。基本民生服务是满足社会成员生活、生存与发展的某种直接需求的,能使社会成员生存直接受益。三是普惠性。基本民生服务是面向全体社会成员的,即坚持以人为本的原则,面向的是最广大的人民群众,而不是少数人或某个群体。四是价值性。要体现权利、公平、正义等价值目标,它要通过国家的法律法规和政策予以确立。

二、基本民生服务泛市场化的成因及影响

基本民生服务泛市场化就是违背市场经济规律,放弃以人为本的原则,把用于调节资源配置的市场规则用于解决基本民生问题的公共服务领域,使市场扩大到不该进入的领域,让市场调节替代了本该政府承担的责任。基本民生服务的责任是归属于政府的,那么为什么会出现泛市场化问题呢?这有其特定的背景和原因,并不是政府主动放弃了这一责任,而是对如何履行这一责任缺乏正确的认识。

(一)基本民生服务泛市场化的成因

1.物本理念下对民生问题认识的迷失

民生服务的缺失并不是说政府不注意民生问题,而是对如何解决民生问题存在理念上的偏差。作为一个国家来讲,社会的发展一般有双重目标,即经济发展和人民生活的改善。民生问题的出现不在于不注重民生问题,而在于把经济增长看成是人类进步的先决条件,把民生问题的解决看成是经济增长的必然结果,把注意力放在了物的增加上,而忽视了物的分配等方面的问题,过分强调了两目标的同质性,而忽略了差异性,从而过分强调经济增长,正如弗罗姆所言:“决定经济系统发展的问题不再是:什么对人有益,而是:什么对系统的增长有益。”[1]由于过分强调经济增长,把发展是硬道理误读为经济增长是硬道理,加之把 GDP作为衡量干部政绩的重要标准,于是经济活动成为社会生活的全部内容,经济效益成为社会一切活动的中心目标,社会全部活动的内容都要服务于 GDP的增长,经济目标与社会目标之间的区别被抹杀,经济政策和社会政策的指向被同一化为利润最大化,致使基本民生服务部门在利益最大化的驱使下由服务于公众转变为营利部门,市场规则成为其活动的准则。

2.对市场的过度迷信

我国市场化取向的改革取得了巨大的成功,说明了市场化取向改革的正确性。如果成功的市场原因被无限放大,把市场作为解决一切问题的灵丹妙药,不可避免地会导致泛市场化。由于对市场和政府这两种力量作用的领域的认识不够全面,西方新自由主义思潮下的新公共管理运动也起到了推波助澜的作用,公共服务的顾客导向,忽视人的价值,不把维护公益当作目的而当作副产品,导致出现了政府干预的弱化和对市场作用的无限放大,形成了对市场的迷信和过度依赖,基本民生服务的政府供给转向于求助市场,忽略了市场对于提供公共服务及具有外部性的服务方面的缺陷。于是,不是把市场当作手段,而是把市场化当作改革的目的了。

3.把基本民生服务当作纯福利性消费

基本民生服务中的基础教育、基础医疗、基本社会保障等不仅是一种福利性消费,更重要的是一种人力资本投资,受益的不仅是个人,而是整个社会。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨在谈到教育时指出,“由于教育主要是一种投资,将一切教育支出都视为现时消费是一个严重的错误。这个错误源于这样一种假定,即教育只是一种消费品。将公众的教育支出看作是‘福利支出’,并认为它作为一种资源利用会引起‘储蓄’的减少也是错误的。”[2]由于把基本民生服务当作纯粹的福利性消费来看待,看成是财政负担,而没有被看成是一种人力资源的投资,因此就会把它当成包袱想甩掉。而为了甩掉包袱,就会把基本民生服务推向市场。

(二)基本民生服务泛市场化的影响

民生涉及到人民群众的生存和发展问题,涉及到人民群众的根本利益问题,泛市场化危及到人民群众的生存与发展,危及到人民群众的根本利益,必然会产生这样或那样的问题。

1.泛市场化影响到了贫困群体的生存,影响到社会的稳定与和谐

基本民生服务的泛市场化,导致教育、医疗、住房等方面价格不断攀升,大大超过了普通民众的支付能力,特别是那些贫困群体的支付能力,上学难、上学贵,看病难、看病贵,因病致贫、因病返贫问题非常突出,这些问题已经危及到贫困人口的生存底线。当温饱、受教育、健康、安全这些最基本的权利都得不到保证的时候,必然会使人民群众对社会的公正与前途产生怀疑,有可能会使他们走向极端,通过非正常的手段维持自己的生存,目前许多违法犯罪案件与此有关,影响到了社会的稳定与和谐。

2.泛市场化加重了人民群众的负担

市场化意味着自由竞争,消除垄断,自由定价。基本民生服务的泛市场化使基本民生服务部门由社会公益部门演变成营利部门,把经济利益最大化当作目标。由于教育、医疗、住房等是人民群众的必需品,需求缺乏弹性,必然会使教育、医疗、住房等民生方面价格高涨,使教育成了贵族的特权,治病成了富人的专利,教育、医疗、养老成了压在老百姓身上的新三座大山,民谚“房改要把腰包掏空,教改要把二老逼疯,医改是提前送终”说明了老百姓负担之重。

3.泛市场化使政府的政治合法性受到挑战

政治合法性,“它是一种特性,这种特性不是来自正式的法律或法令,而是来自于有关规范所判定的、‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可 (或认可的可能性)和‘适当性’”;“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题,即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题”[3]。可以说政治合法性是民众对现在政治秩序和政权的信任、支持与认同。现实的政治合法性的获取是一个复杂的不断发展变化的问题,政治合法性在不同的社会、在同一社会不同的发展阶段有不同的基础,传统社会可能取决于统治者的世袭地位,现代社会可能取决于领导人的魅力或智慧或经济增长。就我国目前而言,当前民生问题的解决程度,已经成为我党政治合法性支撑的关键要件。可以说,民生,一头连着党心,一头牵动着民心,是党和人民血肉联系的结合点。当政府把本该负担而没有负担起的责任推向市场时,就会影响民众的支持与认同。泛市场化带来的民生问题若得不到合理的解决,会影响到政府的政治合法性。

三、基本民生服务的主体是政府而非市场

基本民生服务不能泛市场化源于在解决基本民生服务上市场失灵,源于基本民生服务是政府保障公民权利和实现社会公正的工具,也源于公共财政的特征。

(一)在基本民和服务领域,市场是失灵的

市场在诸多领域发挥着积极而关键的作用,但市场也有其作用的范围和空间,一旦超出了其作用的范围和空间,就会起到相反的作用。因此,市场是被限制在它能够作用的空间内的。由于基本民生服务有公共物品属性、外部性、信息不对称性等特点,也就决定了市场作用的空间的有限性。

1.基本民生服务的公共物品属性

公共物品或公共服务是指具有非竞争性又具有排他性的产品或服务。“一项产品是不是公共物品,不是看该产品的提供是否由公共政策或政府通过公共财政开支决定。公共物品‘公共’性的确定不是由其是私人提供还是公共开支决定,而是由受益对象是一个人还是多个人决定。在一定时刻只能使一个人受益的产品是私人产品,能够同时使多个人受益的产品才是公共产品。”[4]基本民生服务中的产品多是同时使多人受益的公共物品,公共物品在使用时会出现搭便车的问题,使其供给无法通过市场达到有效供给,所以产品的提供由政府来提供。基本民生服务中的公共卫生就是这样的公共物品,比如计划免疫、传染病的预防与控制、职业卫生、环境卫生等都是典型的公共物品,在不提高成本的前提下,一个人受益不会阻碍其他人受益,这类基本民生服务从供给效率的角度只能由政府来提供。

2.基本民生服务的外部性

市场无法达到有效供给的还有具有外部性效应的物品。外部性是指某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业,却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。外部性有正负之分,外部性涉及的也不只是公共物品,有的私人物品也具有外部性。基本民生服务中的公共卫生就是既具有公共物品的属性又具有外部性的物品,基本民生服务中的基础教育和基础医疗就是具有这个特点的私人产品,因为他们既具有竞争性,也具有排他性,但是他们具有正外部性。比如,医疗服务可以使病人自身获得健康,健康的恢复对于家庭来说也是有益的,对于整个社会而言同样如此,健康可以减轻社会的负担,创造更多的财富和价值;基础教育也是如此,教育不但可以提高本人的素质,也可以使与其交往的人获得知识,对于整个社会而言,国民素质的提高可以为经济社会发展提供动力,使社会的和谐有所保证。这些具有外部性的不管是公共物品还是私人物品,如果其投入单由市场来解决,其潜在收益很难通过市场得到回报,必然会造成资源配置的低效率。特别是具有外部性的基本民生服务对于整个国家和民族而言是至关重要的,这些产品应该归入到政府供给的范围内,是政府应当履行的责任。

3.基本民生服务的信息不对称性

基本民生服务的信息不对称性,也决定了政府的责任。信息不对称性是供需双方对商品或服务的质量、成本、价格等信息掌握不对等。医疗服务就是如此,作为医疗服务的供给者医院而言,他们掌握着消费者不知道的专业知识,消费者完全处于劣势。在信息不对称的情况下,如果交由市场解决,有可能会造成医疗服务和药品的过度使用,现在的医院医、药不分,医生给病人多开药或诱导病人支出不必要的费用,不仅造成了医药资源的大量浪费,也加重了患者的负担,就是明显的例证。因此,这方面的民生服务也需要政府承担供给的责任。

(二)基本民生服务是政府保障公民权利和实现社会公正的工具

1.政府提供基本民生服务是公民权利实现的保证

享有教育、健康、社会保障权是公民基本权利的重要内容,恩格斯指出:“一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位。”[5]《世界人权宣言》第二十五条第一款明确指出:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣著、住房、医疗和必要的社会服务。”第二十六条指出:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。”人人享有受教育、医疗、社会保障权是社会基本价值观的要求,体现了底线公平的原则。“底线”是指一种“界限”,它是指不能含糊、不能推卸、必须坚持、必须做到的事情。在道德上,它是指与尊严、荣誉、良心能否守住攸关的言行标准和规范。同时,它是指政府责任和市场机制之间的界限[6]。基本民生服务中的基础教育、医疗保障、最低生活保障、公共卫生、基本住房等都具有底线公平性。这些方面的民生服务是群众赖以生存的基础,是人民群众最基本的权利,这种权利首先是道德上的权利,其次是法律上的权利,即要通过国家法律的形式固定下来。这种最基本的权利若想得到保障,显然不能交给市场来完成,这是政府必须履行的责任。

2.基本民生服务是实现社会公正的重要工具

人生下来所面临的生存条件和社会关系等有很大的差别,势必会面临生存和发展机会的差别,这是人生来所面临的第一种机会的不平等,是人生风险的开端。如果任由市场调节,就会加剧社会的不平等,社会的弱势群体会被越甩越远,造成社会排斥。“在社会的所有部分,对每个具有相似动机和禀赋的人来说,都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望,不应当受到他们的社会出身的影响。”[7]基础教育、基础医疗、基本社会保障等是实现机会均等,从而实现公正的重要工具。阿马蒂亚·森认为,“更好的教育和医疗保健不仅能直接改善生活质量,同时也能提高获取收入并摆脱收入贫困的能力。教育和医疗保健越普及,则越有可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困。”[8]市场化不能带来机会均等和社会公正。基本民生服务作为实现社会公正的重要工具,只能由政府供给,这样才能排除先赋性因素的影响,保证每个社会成员在起点上的机会均等性,从而保证每个社会成员在未来发展上的机会均等,这是和谐社会的内在要求,也是社会主义公平正义的内在要求。

(三)公共财政的公共性决定了政府是基本民生服务的提供者

社会主义生产的目的是为了满足人民群众不断增长的物质文化生活需要,财政取之于民,用之于民,公共性是公共财政的灵魂。所以,公共财政的出发点和立足点就是要提供公共物品和公共服务,就是要满足全体民众的公共需求,基本民生服务是公共需求中最基本最重要的方面,公共财政中理应是基本民生服务支出占据首要地位。公共财政的公共性决定了政府要通过公共财政政策为民众提供基本的民生服务。

四、结语

泛市场化所导致的问题说明,基本民生服务过度依赖市场是走不通的,市场化只是手段而不是目的,政府要担当起供给基本民生服务的责任来。对于政府要如何承担责任,也要有正确的认识,一方面,政府的责任并不是说所有的基本民生服务都免费,要根据不同的基本民生服务的不同特点,考虑到保障的公平性和激励效应,加大政府负担的比例,减少个人负担的比例,比如在基础教育和公共卫生方面要尽量免费提供,在基础医疗和基本社会保障方面政府要加大补贴和支持的力度。另一方面,去泛市场化也并不是说基本民生服务要完全与市场绝缘,政府供给也不完全意味着政府生产,作为供给主体的政府可以借助市场来保证供给,但是要针对基本民生服务的特点和性质,科学界定政府与市场的合理分工,界定哪些可以取自市场,哪些必须由政府提供;可以取自市场的,政府要加强监管,必须由政府提供的部分,要通过激励制与问责制的完善来提高供给效率。只有这样,才能强化政府的基本民生服务责任,去泛市场化。

[1] 弗罗姆.占有还是生存[M].北京:三联书店,1989:9.

[2] 西奥多·舒尔茨.穷人的经济学 [C]//诺贝尔奖获得者演说文集:经济学奖 (1969-1995)(上).上海:上海人民出版社,1999:417.

[3] 戴维·米勒,韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[Z].北京:中国政法大学出版社,2002:439.

[4] 张菀洺.政府服务供给效率的经济学分析 [J].数量经济技术经济研究,2008(6):54-65.

[5] 马克思恩格斯选集:第 3卷[M].北京:人民出版社, 1995:444.

[6] 景天魁.三十年民生发展之追问:经济发展、社会公正、底线公平——由民生研究之一斑窥民生发展之全豹[J].理论前沿,2008(14):5-9.

[7] 约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988:69.

[8] 阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002:88.

2010-10-08

沙占华(1970—),男,首都师范大学政法学院博士研究生,副教授,研究方向:社会主义市场经济理论。

F014.9

A

1007-7111(2010)11-0004-04

(责任编辑 周江川)